1、美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述（二）第二部分 本案的法律争议 起诉方提出了 11 个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等。 专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合 WTO 协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。 美国在上诉书面陈述中，对专家组裁决中的法律问题和法律解释进行了全面的“批驳” ，对美国钢铁保障措施的“合法性”再一次进行辩解，要求上诉机构推翻专家组的裁决。 8
2、 个起诉方提出的交叉上诉，涉及对相似产品界定、措施的限度和发展中国家待遇等 3 个方面。 上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有 10 种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。 限于篇幅，以下仅举未预见的发展为例。专
3、家组阶段，按照起诉方观点、美国观点、专家组裁决的顺序排列；上诉审议阶段，按美国、被上诉方和上诉机构裁决的顺序排列。对于交叉上诉，仅以相似产品界定为例。如上所述，8 个起诉方向专家组和上诉机构提交的书面陈述内容不尽相同，以下仅以中国书面陈述的内容为准。 一、未预见发展 （一）专家组阶段 1、第一次书面陈述 （1）起诉方观点 根据 GATT 1994 第 19 条的规定，采取保障措施，必须存在“未预见的发展” 。美国提到的未预见的发展是：（1）亚洲金融危机：从 1997 年中期泰株贬值开始，蔓延到其他市场；列举了钢铁消费的整体下降和 5个国家（印尼、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国）货币贬值；（2）1
4、991年前苏联解体，未曾预料到的财政困难导致这些国家 19961999 年钢铁出口的剧烈增加；（3）美国钢铁需求强劲，有些钢铁产品消费增加，美国市场的持续增长加上其他市场的收缩和不确定性，对美元产生的重大的升值压力，并使得美国市场成为对在其他市场上被替代的钢铁产品特别具有吸引力的市场。美国的解释是，从亚洲和俄罗斯经济危机开始，外国巨大的钢铁消费被替代了，并且由于货币贬值和经济收缩影响了这些市场，进入美国市场的钢铁急遽增加，美国价格下降。 但从下面的分析可以看出，ITC 没有提供充分、合理的解释说明其决定。 a. 进口增加与所谓的未预见的发展缺乏一致性 未预见的发展必须在时间上先于进口增加发生，
5、并且一直与进口增加密切相关。但 ITC 的解释却是与进口增加和严重损害分离的，并且在其之后的。 这首先表现在对调查期的选择上。选择调查期只是在“进口增加”一节提到调查的法律标准时被间接提及的，并且只说选择最近 5 年是 ITC的一惯做法。 进口增加与未预见的发展之间缺乏联系，还体现对发生于 1989 年，1996 年或 1997 年的未预见的发展，报告中没有信息表明是否仍然在导致进口增加。 b. 采取保障措施的具体产品与未预见的发展之间没有关系 ITC 对未预见的发展的解释是不充分的，因为它们只涉及总体钢铁生产，依据的是不一致时期特定国家特定产品中的特定数据。 美国对很多不同产品采取了保障措施
6、。对未预见的发展的适当解释应当基于对每种产品进口增加的未预见的发展的解释和决定，但 ITC 没有这么做。 如上所述，对未预见的发展的仅有考虑是后来提交的补充报告。报告没有分别考虑每种产品，而只是对全球宏观经济形式进行了一般性的评论。 c. ITC 提及的事项不应视作未预见的发展 ITC 提及的事项，有些并不是“未预见的” 。 首先，关于俄罗斯危机。事实上，由于多数前苏联国家都不是 WTO成员，美国可以随意限制它们的钢铁产品进入美国。因此，导致这个来源进口增加的未预见的发展不符合要求。显然，未预见的发展要求必须依据采取措施的 WTO 成员的关税减让进行评估。不管怎么说，由于 1991年苏联解体而
7、来自前苏联国家的经济影响都不是未预见的，因为 1994 年美国于乌拉圭回合结束作出关税减让时，这个因素是已知的。 其次，俄罗斯和亚洲危机是与钢铁生产无关的宏观经济事件，可以又任何 WTO 成员在任何一个产业采取保障措施的理由。 第三，美国市场强劲不应视作未预见的发展。美国经济政策的目标恰恰就是这个。即使加上其他地方的经济危机，这也不能视为未预见的发展。全球经济经常受到冲击，常常会出现有的地方出现危机，而有的地方则情况较好。如果美国是在后来采取措施的，肯定就会以阿根廷经济危机作为依据了。ITC 没有解释为什么 19912000 年世界上有些地方发生危机是没有预料到的。 第四，货币波动也不是未预见
8、的发展。未预见的发展的反面是预见的发展。换句话说，为了确定一个情况是否未预见，应首先看看它是否本应可以预见。布雷顿森林体系的固定汇率制度于 1971 年崩溃后，美元价值经常发生变化。这种变化不应再被视作未预见的了。 d.ITC 没有提供充分、合理的解释 （a）数据缺乏代表性 根据美国的解释，进口增加来源于亚洲和前苏联国家的金融危机。这包括 5 个亚洲国家和 15 个前苏联国家。将美国的声明与 ITC 网站的官方数据相比较，显然这些国家只占有关钢铁总进口的 20。因此，未预见的发展只涉及进口的一部分，不能被视作具有代表性，以充分解释来自所有来源的进口增加。未预见的发展必须是导致来自所有来源的进口
9、增加的情况。 保障措施协议第 2 条第 2 款规定，保障措施应适用于所有来源的进口。因此，未预见的发展所导致的进口增加的来源必须有代表性。否则未预见的发展与进口增加之间的因果关系就被打断了。上诉机构在阿根廷鞋类保障措施案中也说，这些情况必须导致了某种产品进口增加并造成严重损害。 （b）俄罗斯金融危机 事实上，对于前苏联国家来说，消费的下降和出口的上升都不是新现象，即不是在乌拉圭回合结束后出现的，而是至少从 1991 年就出现了。前苏联国家消费下降和出口增加都是在乌拉圭回合结束前就存在的。因此，从前苏联国家没有未预见的发展，因为这些国家的消费和出口不是新问题。相反，1999 和 2000 年，前
10、苏联国家的消费是有些增长的。对于出口，其增长在乌拉圭回合结束后比以前减少了：19941999 年，增长是 28.7%；19911994 年，增长是 625.7。ITC 的解释是，虽然前苏联解体和经济混乱出现在乌拉圭回合结束前，但未预料的财政困难导致了这些国家钢铁产品出口在 1996 年至 1999 年之间的急遽增长。特别是由于俄罗斯和其他共和国经历了严重的财政困难和货币波动，钢铁出口增加了 22，而美国市场由于需求强劲，被替代的外国生产的重要部分流向了美国。 然而，即使这些国家的出口在 19961999 年增长了 22，但这些出口也不是对着美国市场的。根据 ITC 网站的官方数据，来自前苏联国
11、家的进口在 1996 年是 2,470,575 tons in 1996, 1999 年是 2,583,725 吨，增加了 4,5%。因此，很难说来自这些国家的进口急遽增长了。22的出口不仅仅是对美国市场的。因此，这些国家出口的趋势不能支持 ITC 的结论。 （b）亚洲危机 对于亚洲国家，ITC 没有提供数据说明受影响国家的出口是否增加，也没有说明这些出口是否流向了美国，而只是推定：由于这些国家的消费下降了，出口必定增加了。ITC 还补充说，谈判期间以及谈判结束后的一段时间，一些新兴市场，特别是东南亚市场，整体经济有实质性增长，在 90 年代前半期年增长率达 8；伴随着高增长率的，是更加急遽的
12、出口增长。 因此，与前苏联国家的情况相同，亚洲国家的出口增长是在乌拉圭回合结束前就存在的，所有不能说未预见的发展导致了来自这些国家的进口增加。此外，ITC 报告表明了 1998 年下降以后，1999 年制成品消费的增长趋势。根据 ITC 的推理，即国内钢铁消费下降意味着对美国出口的增加，那么那么亚洲国家钢铁产品消费现在上升了，就应当认定危机现在不能视为导致向美国进口增加的未预见的发展了。 （2）美国的观点 a. 任何导致进口增加或者产品进口情况改变的未预料事件都可以是未预见的发展 未预见的发展包括未预料的任何变化，例如，发展本身，已预见发展中未曾预料的力度，多种发展未曾预料的交互作用等等。专家
13、组在美国羊肉案中指出，上诉机构在韩国奶制品案中所划定的“未预见的”（unforeseen）与“不可预见的” （unforeseeable）的区别是重要的。前一个的标准较低。应当考虑什么是预见的，什么是实际上没有预见的，而非什么应当是或应当不是理论上可预见的。毡帽案工作组认为，应当看谈判者在作出承诺或进行关税减让时是否知晓。在毡帽案中，帽子式样的变化并非未预见的，但其变化的力度和持续的时间则是；也就是说，美国谈判者在 1947 年无法合理预见天鹅绒式样的变化随后会发生，并且范围会这么大，持续时间这么长。这一点对于本案特别重要。东南亚和前苏联金融危机允许是可预见的，因为可以假定经济危机经常发生，就
14、象时装式样经常变化一样。但其时间、范围及其对全球钢铁贸易的持续影响，则是在乌拉圭回合结束前任何人都没有预见到的。因此，这符合未预见的发展的条件。 b. GATT 第 19 条第 1 款没有要求未预见的发展与进口增加所造成的严重损害有因果关系 从该款的语法结构看，进口数量或条件必须是未预见的发展的结果，但不必是这些发展造成的。也就是说，未预见的发展必须存在，但并非直接造成进口增加进而导致严重损害。 EC 主张未预见的发展与进口增加之间必须有时间上的先后关系，但没有提供权威的依据；GATT 第 19 条文本并没有提出这一要求。然而，ITC 所援引的具体事实与进口增加之间的确存在先后关系：进口增加恰
15、恰是在货币贬值和金融危机之后出现的，并且导致了严重损害。 c. 未预见的发展可以包括宏观因素，例如地区经济危机 协议并未要求未预见的发展必须限于，甚至直接与特定产品相关，而只是要求其存在，并且与进口增加有关。宏观事件与其他事件一样，可以构成未预见的发展，并且只要具有产生全球进口增加的效果，就可以作为采取保障措施的理由。 EC 等要求对每个产品单独作出未预见的发展的解释，但 GATT 第 19条并没有要求分析大规模的经济危机对每一种产品进口的影响。事实上，这些未预见的发展具有广泛的宏观干扰作用，影响了广泛的经济和金融关系，因此没有必要就其对每一种钢铁产品的影响进行讨论。 d. GATT 第 19
16、 条并未要求未预见的发展的影响限于一国，也未要求主管当局证明其对其他产业或经济的后果 EC 说 ITC 没有解释这些宏观问题对美国之外的其他国家钢铁行业所造成的扰乱，但 EC 并没有提到协议中有这种要求。然而，ITC 的确提到了货币贬值之后在受影响最大地区钢铁消费下降的情况。ITC 还在其对多个钢铁市场的分析中，提到了进口钢铁产品之间的高度替代性，表明在一个市场生产的产品很任意转移到其他市场；EC 自己在 2002 年对钢铁采取临时保障措施也正是以此为依据的。 EC 等还认为 ITC 的数据是来自部分国家的，而对另外一些市场的相对状况没有提供数据。如前所述，没有要求涉及其他国家未预见的发展。这
17、个原则也同样适用于收集和引用统计数据。成员可以视情况不审查外国，审查一些外国，或者审查所有外国。就对市场之间进行比较有助于说明未预见的发展对于进口增加的作用而言，ITC 所引用的美元升值部分反映了美国经济相对于多数其他市场的作用。 EC 称，非 WTO 成员的经济扰乱状况没有满足第 19 条的要求。这个观点从法律到事实都是错误的。从法律上看，该款没有要求未预见的发展来源于 WTO 成员。 “未预见的发展”与“在本协议项下所产生的义务”是不同的。从事实上看，ITC 分析的不仅仅是来自俄罗斯或其他非成员的进口增加，还分析了包括很多 WTO 成员的东南亚国家，证明在这些国家，大量的钢铁都没有用于当地
18、消费，其中很重要一部分流向了美国市场。中国根据 ITC 报告中的数据所提供的图表支持了 ITC 的调查结果。这些数据表明，当东南亚和前苏联国家的进口在 19971998 年之间迅速增加时，其中一半以上出自其他来源。这些进口增长非常迅速，有很多来源，并且出现在 ITC 所引用的经济扰乱之后，证明了 ITC 的结论，即这些经济扰乱动摇了世界钢铁市场。中国还说 ITC 的分析所依据的仅仅是一些国家的不稳定和进口增加。事实上，ITC 发现金融危机导致了首先发生货币贬值国家的替代消费，并且在世界钢铁市场引发了更为广泛的扰乱，而这些都导致了对美国市场进口的增加。正如中国所汇编的数据所表明的，这些国家被替代
19、的钢铁生产在 1997 年之后流向了美国，但所有来源的进口在最初的金融危机后也开始增加了。 e. 关于未预见的发展的调查结果不必与缔约方根据 WTO 协议承担义务的后果有关 WTO 认为未预见的发展和承担义务的后果是相互独立的。例如，在美国羊肉案中，专家组审查未预见的发展时，并没有提到承担义务的后果，也没有要求建立这种联系。不仅如此，在阿根廷鞋类案和韩国奶制品案中，上诉机构认为承担义务的后果可以独立于未预见的发展而存在。类似地，进口来自所承担义务的要求并没有具体化或限制哪些义务是相关的。与新西兰的观点相反的是，没有要求最近的一轮减让（即乌拉圭回合）是仅有的相关回合。第 19 条的用语是，在本协
20、议项下产生的任何义务都可能是相关的。由于美国在 WTO 协议项下所作的钢铁减让也包括根据 GATT1947 的减让（例如 GATT1994 第 1（b） （i）段） ，所有这些义务都可以被认为是相关的。 f. ITC 是在保障措施实施之前作出这一调查结果的 第 19 条唯一的时间要求是关于未预见的发展的调查结果必须先于保障措施的实施。在本案中，ITC 的这一调查结果是在 2002 年 2 月 4 日的第二次补充报告中作出的，即在总统宣布保障措施之前。 有些起诉方说，ITC 这一调查结果是事后的，没有满足第 3 条的要求；ITC 第二次补充报告是在 ITC 报告之后作出的，并且调查结果也是在损害裁决之后作出的，因此损害裁决无效。这种观点从法律上看是错误的。只要在措施采取之前得出调查结果，时间顺序是无关的。WTO 协议并没有对内部决策程序作出规定。第 3 条第 1 款对报告的内容有实质性要求，也有“公布”的程序性要求，但没有限制其形式。因此，何时发布应由成员自己决定。 起诉方的观点在事实上也是错误的。ITC 和利害关系方都知道调查中
