1、美国钢铁保障措施案专家组和上诉机构报告特点评析美国钢铁保障措施案，从 2002年 3月 5日美国总统宣布采取措施，到 2003年 12月 10日，WTO 争端解决机构（DSB）通过专家组和上诉机构报告，历时 21个月，经历了磋商、专家组审查和上诉机构审议全过程。 专家组于 2003年 5月 2日作出裁决报告，认定美国保障措施不符合保障措施协议。报告长达 1000页，分为 11个部分：I. 概述；II. WTO程序问题；III. 起诉方主张；IV. 起诉方要求作出的结论和建议；V. 组织会议对初步裁决的请求；VI. 专家组工作程序；VII. 当事方主张；VIII. 第三方观点；IX. 中期审议；
2、X. 裁决；XI. 对各起诉方主张的分别结论和建议。 2003年 8月 11日，美国通知 DSB对专家组报告提出上诉。但上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有 10种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。 以下是专家
3、组和上诉机构报告的一些重要特点。其中有些内容可圈可点，有些内容则颇有争议。 （一）专家组报告 1、司法节制 起诉方提出了 11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等，几乎涉及了WTO保障措施协议每一个实质性条款的适用和理解。8 个起诉方提交的书面陈述和附件也长达 6000页。 但专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合 WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。专家组采用司法
4、节制的方法，于众说纷纭之中，抓住解决争议的核心问题，果断作出裁决。这是一种“四两拨千斤”的高超本领。 2、 “充分合理的解释” （reasoned and adequate explanations） 专家组在未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性这 4个方面认定美国的保障措施法律依据不足，很大程度上是因为美国没有对其裁决作出“充分合理的解释” 。这个思路贯串于专家组裁决报告的始终。 专家组指出，DSU 第 11条规定，专家组的职责是对有关事项进行客观评估（objective assessment） 。这个一般性的审查标准也适用于有关保障措施协议和 GATT第 19条的争端。即专家组不是对证
5、据进行重新审查以代替进口成员的分析和判断，而是看调查当局是否审查了所有相关事实并且对这些事实如何支持其裁决作出了合理解释。这一点在阿根廷鞋类案中已得到确认。1 此外，美国面筋案和美国钢管案专家组认为，专家组必须评估调查当局是否提供了充分合理的解释，说明事实如何支持裁定。2在美国羊肉案中，上诉机构进一步指出，在审查是否有充分合理解释时，专家组应当深入审查这些解释，并且依据提交专家组的事实；专家组应当审查主管当局的解释是否充分涉及了数据的性质和复杂性，并且是否对这些数据的其他解释作出了回应；如果其他解释有道理，而相比之下主管当局的解释不够充分，专家组就应当认定主管当局的解释并不充分合理。3在美国棉
6、纱案中，上诉机构也进一步确认了这一点。4 3、裁决中支持美国的部分 专家组虽然总体上否定了美国的措施，但裁决中却有一些部分是支持美国观点的。例如，对于不锈钢棒材的进口相对增加，专家组就认为美国提供了充分合理的解释。因为 ITC发现，调查期内相对进口增长很大，从 1996年的 51.8%，上升到 2000年的 84.1%。ITC 还指出，最大的增长发生在 2000年（19.3%） 。ITC 认为，最近的轻微下降（从 2000年中期的 87.9%到 2001年中期的 84.6%）不影响认定进口增加。专家组认为，这是一种令人满意的解释。特别是，19992000 年有重大增长（19.3%） ，而两个中
7、期 3.3%的下降是不重要的。因此，相对进口仍然处于很高水平，属于正在以增加的数量进口。 当然，美国对不锈钢棒材采取措施仍然是不符合 WTO义务的，因为在其他方面，即未预见的发展、因果关系和对等性方面是不符合要求的。再如，专家组认为，亚洲金融危机属于“未预见的发展” 。因为这场危机发生在 1997年，美国谈判者是无法在 1994年乌拉圭回合结束时预见的。而且这与 ITC第二份补充报告中下述说明是一致的：东南亚国家经济增长很快，出口增长更快；但到了 1997年，金融危机出现，货币大幅度贬值，这些国家的经济增长放缓，钢铁需求下降。这些说明也确定了亚洲金融危机属于未预见发展。 但对于未预见的发展如何
8、导致了进口增加，美国并没有提供充分合理的解释。因此，美国的措施仍然不符合“未预见的发展”的要求。 （二）上诉机构报告 1、 “司法节制” 美国对专家组的因果关系裁决也提出了上诉。但上诉机构认为，上诉机构已经认定 10种保障措施都违反了 GATT第 19条和保障措施协定第3条第 1款，因此维持了专家组裁决，即 ITC没有对未预见发展导致进口增加提供充分合理解释。此外，对于对等性，上诉机构已经认定措施不符合协定第 2条第 1款和第 4条第 2款，因此维持了专家组的裁决，即ITC没有证明保障措施所针对的进口本身导致了国内产业严重损害。由于作出了上述裁决，因此，从解决争端的目的看，上诉机构没有必要对专
9、家组的因果关系裁决是否正确的问题作出裁决。上诉机构既未推翻也未维持专家组的这些裁决。 从上诉机构的这段说明看，上诉机构也使用了“司法节制”的方法。但根据 DSU第 17条第 12款的规定，对于上诉中所提起的专家组报告中的每一个法律问题和法律解释，上诉机构都应当处理（The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding） 。虽然根据 DSU第 3条第 4款和第 7款的精神看，争端解决机制的目的是为了解决争端，但上诉机构
10、在本案中的做法，好像是不符合第 17条第 12款的明确规定的。2、推翻专家组裁决的部分 上诉机构虽然总体上维持了专家组的裁决，并且建议 DSB要求美国使其保障措施符合 WTO协定的义务，但对于不锈钢线材和镀锡类产品，推翻了专家组以下两项裁决：1、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于进口增加的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调；2、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于因果关系的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调。 以镀锡类产品为例，这个问题的焦点是 ITC委员对镀锡类产品的分类问题，因为 4个委员将镀锡类产品视为单独产品，而另外 2个委员视为板材的一种。视为单
11、独产品的委员都对进口增加和严重损害作出了肯定裁决，但对于因果关系，只有一名委员作出了肯定裁决。因此，最终只有这名委员认为镀锡类产品是单独产品，而视为板材组成部分的委员是对大类作出了肯定裁决。尽管产品界定不同，ITC 报告仍然认定 3个委员作出了肯定裁决。在美国总统三月份的命令中，没有选用任一个肯定裁决作为采取保障措施的基础，而是根据美国国内法，决定对镀锡类产品和不锈钢线材作出肯定裁决委员的观点是 ITC裁决。因此，总统显然依据的是所有 3个委员的裁决，尽管这些委员没有在同一个相似产品的基础上作出裁决。 专家组认为，ITC（作出肯定裁决的三个委员）对镀锡类产品作出了不同裁决，而这些裁决是不可协调
12、的，因为它们依据的是界定不同的产品。不论协议在成员内部成员决策程序方面提供了多大的灵活性，主管当局都必须对其决定提供充分合理的解释。否则专家组就不能支持这些措施。对于镀锡类产品，专家组看不到 ITC报告对该措施作出了怎样的逻辑解释，以及进口增加的要求满足了。利害关系方和专家组不知道不同委员的多个不一致裁决是如何成为采取保障措施基础的。 因此，专家组认定，对于在不同产品的基础上作出的相互无法协调的裁决，就违反了协议所要求的提供充分合理解释的义务。因此，ITC 报告的裁定没有充分合理解释，违反了第 2条第 1款和第 3条第 1款。 但上诉机构认为，专家组没有审查 3个委员肯定裁定的实体内容，而只是
13、认为这些裁定所依据的不是界定相同的产品，因此无法协调，也就是没有提供充分合理解释。上诉机构对专家组的观点持保留意见。首先，3 个委员的裁定并非不能协调。对范围广泛产品的肯定裁定，与针对其中一种产品的肯定裁定，不一定相互排斥，而应当视情况而定。但专家组没有审查裁定的细节，因此无法充分说明是否 3个裁定能否协调。 其次，第 3条第 1款只要求公布报告，而没有对主管当局的多种裁定或一个裁定提出要求。协定并没有规定成员的内部决策程序。ITC 委员作出裁定所依据的产品分类虽然不同，但 ITC最后作出的是本机构的裁定。专家组没有必要判断不同委员的裁定是否可以协调，而是看是否提供了充分合理解释。专家组不应当
14、在认定有不同委员的不同裁定后就停滞不前，而应当继续分析这些裁定是否提供了充分合理解释。本案中，专家组在“对等性”部分就继续进行了这样的分析。 因此，上诉机构推翻了专家组此处的裁决。 上诉机构从这两个方面推翻专家组裁决，但不影响专家组对这两种产品的总体结论，即对这两种产品采取措施不符合 WTO协定的义务。 【注释】1 Appellate Body Report, US Line Pipe, para. 158.2 Panel Report, US Wheat Gluten, para. 8.5; Panel Report, US Line Pipe, para. 7.194。3 Appellate Body Report, US Lamb, para. 106.4 Appellate Body Report, US Cotton Yarn, para. 74.
