1、英国电信产业的放松管制和对主导运营商BT 的再管制论文关键词 电信产业 放松管制 价格上限管制 主导运营商论文摘要 自 1980年起,英国电信产业先后实施了邮政、电信分离,建立独立的管制机构,对开放市场准入和私有化以后仍然居于主导地位的运营商英国电信公司(BT)实施包括价格上限管制在内的一系列管制,促进了英国电信产业向竞争性结构的转化。目前,我国电信产业同样面临着放松管制以及放松管制以后如何重组和再管制主导运营商的棘手难题。本文拟对英国电信产业 20余年的改革经验进行比较系统的回顾和评析,以期对我国电信产业的下一步改革有所启示。一、从垄断到双寡头垄断再到电信市场完全开放的历史沿革以时间为坐标进
2、行纵向考察,英国电信产业以若干具有里程碑意义的事件为标志,开始了其从垄断到市场完全开放的影响世界电信产业发展方向的改革。1981 年是邮政、电信分离和独立管制机构建立的转折点,从此英国电信产业走上了放松管制之路,当时的垄断运营商 BT也开始了富有革命意义的私有化和商业化进程,其标志是 1981年电信法的颁布、邮政和电信的分营以及同年年底由私人控股的莫克瑞通信公司(Mercury Communications)的成立。莫克瑞公司的主营业务包括提供连接主要商业区的电话线路,提供国内、国际长话业务等。该公司于 1982年获得了英国政府颁发的电信运营许可证,政府允许莫克瑞通信公司建立国内第二个固定电信
3、网络,与英国电信公司在国内展开竞争。1983 年,英国政府明文规定国内只允许 BT与莫克瑞通信公司建设经营固定网络和经营基本电信业务,从此英国的电信产业形成了“双寡头垄断”格局,这个格局一直维持到 1991年,其他运营商才得以进入英国电信产业的固定网络市场。英国政府采取这一政策的目的,是通过在一定时期内建立和维持一个“双寡头垄断”的格局,帮助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信网络,使其不断地扩大市场份额,增强与 BT的竞争能力,适应未来激烈的市场竞争。1984 年,英国政府开始在电信产业实施私有化政策,但仅对 BT实行私有化,出售其 51%的股权,同年,英国政府又通过了1984 年电信法,根据
4、该电信法建立了独立的电信管制机构由电信总长(Director General)领导的电信办公室(OFTEL),与贸易和产业国务大臣(the Secretary of StateforTrade and Industry)共同对国内的电信运营商实行统一的管制。电信法要求国务大臣和电信总长尽全力满足合理的电信服务需求,确保取得执照的运营商按照执照规定提供电信服务的能力,保护用户、买者在电信服务和设备的价格、多样性和质量方面的利益,强化英国电信产业的效率和运营商之间的有效竞争。电信法规定在英国经营电信业务必须取得执照,而执照由贸易和产业国务大臣在咨询电信总长之后发放。1985 年,在固定电话领域的双
5、寡头垄断政策得到稳定和巩固后,英国政府开始在移动通信业务领域引入双寡头垄断,这一政策使英国在移动领域展开了一定程度的竞争。在双寡头垄断政策实施了 8年后的 1991年,英国政府颁布了题为“竞争与选择:20 世纪 90年代的电信政策”白皮书,在对双寡头垄断政策的效果作出适当的评价后,正式终止了双寡头垄断政策,从此英国的国内电信市场开始完全开放。因此,1991 年被视为英国电信产业从双寡头垄断向电信产业完全开放的转折点。此后,英国电信产业在放松管制、放松管制之后对主导运营商的再管制和保护用户利益方面建立了一系列完善的制度。二、放松管制过程中对电信产业和主导运营商 BT的再管制1.以执照的颁发和修改
6、约束运营商BT 取得了多张执照,其中最重要的是经营固定线路公众电信网的执照,其内容由旨在确保英国电信服务的广泛供给、保护用户利益、鼓励电信服务和网络供给的有效竞争等方面的一系列条款组成。按照执照的规定,BT 必须满足对几乎遍布整个英国,包括农村地区(这是普遍服务的主要内容)的语音电话、低速数据、传真服务和公共呼叫信箱的合理需求。执照还规定,BT 必须允许其他执照持有者在成本导向、透明和非歧视的条件下与其电信网络的连接,遵守公平交易义务,禁止旨在以价格条款和服务质量不适当地扶持其自己业务的任何部分来对抗竞争者,禁止不公平的交叉补贴。为了实现成本价格的网络连接并提供其既未实行歧视性待遇也没有不公平
7、的交叉补贴,BT 必须公布其受管制业务和活动的经审计的财务报告。BT 应当对接入(access)、设备供给(apparatussupply)、网络(network)、附加和住宅服务(supplemental and residual services)独立地进行会计核算,如果在这些业务之间存在不公平的交叉补贴,BT 必须采取措施按照电信总长的要求改正。自 2000财务年度起,BT 必须对移动业务提供独立的财务报告。为了使电信总长能够监管其活动,执照还规定BT有义务向电信总长提供他所要求的信息。BT 这张执照有效期不定,但贸易和产业国务大臣可以在 BT违反执照条款的情况下随时收回执照,或者在 B
8、T没有违反条款的情况下提前 10年告知的情况下撤消这张执照。执照要求 BT从总体上降低价格,允许对 BT实施价格上限管制,管制的范围包括语音电话、住宅服务和联网价格。执照对 BT的交易条件实施了专门限制,要求其公布所提供服务的标准价格和相应的服务条款。如果持有执照者不反对或者出于放松管制目的电信总长可以修改执照,其他情形下可以向竞争委员会(CC)提出修改执照。无论哪种情形,电信法都要求在执照修改以前进行公众咨询。除了受制于政府机构的管制以外,BT 还受竞争法的约束。 1998 年竞争法(Competition Act1998)已于 2000年 3月生效,根据竞争法的规定,电信总长与公平交易总长
9、(Director General of FairTrading)拥有调查电信运营者并要求其停止相关活动的权力。违反相关禁止的规定,除了受损失者可以请求对造成的损失予以赔偿外,还可能导致最高为违反年度(最多 3年)销售收入 10%的罚金。由于英国电信市场对进入是完全开放和高度竞争的,英国政府和 OFTEL已经表示,对电信产业的控制从主要依据执照条款的管制向更多地依赖竞争法的方向转换。BT 和 OFTEL正在就如何根据竞争法的要求修改执照进行讨论。虽然电信法废除了电信产业的垄断,但是 BT还要承担比其他执照持有者更多的义务。BT 认为,既然零售和批发业务已经分离,对其零售业务的管制就应该采取与其
10、他相关运营者相似的方式。英国的双寡头垄断结构是 OFTEL人为选定形成的,事后很多人认为由市场来选择 BT的竞争对手应该更好。政府对 Mercury公司的扶持削弱了其争取市场份额的努力,这一点 OFTEL在 1994年的报告中已有所认识。1991年以后,英国电信市场实施完全开放的政策。从此,任何公司都可以申请在英国开办国内电信业务和建立固定网络设施,有线电视公司可以不经过 OFTEL的批准和不租用 BT和 Mercury公司的网络就可以提供电话业务。同时政策还允许经营移动通信业务的公司经营固定电话业务,并规定了 BT和 Mercury公司在 2002年以前不能提供有线电视业务。在这一完全开放政
11、策的作用下,仅仅经过了 5年,也就是到了 1996年,英国已有150多家企业取得从事通信业务的经营许可证。许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和移动电话服务,而且有线电视公司等一些企业还提供有线通信网络服务,这就使整个电信产业的各个业务领域都在不同程度上形成了竞争性结构,充分发挥了市场竞争机制的作用。电信市场的开放给英国带来了诸多益处。它促进了英国电信业的迅速发展,也带动了国内经济的发展。另外,用户可以对电信业务和设备进行自由选择,并且可以通过各公司的竞争降价而受益。英国政府通过制定和执行政策及发放许可证等措施对电信市场进行管制,保证了电信普遍服务的实施。OFTEL 规定英国电信只能向用户收
12、取用户可以承受的资费,并且即使在用户欠费时,也必须保证用户能够接收电话和呼叫紧急电话。OFTEL在 1996年规定,英国应该继续对低消费用户提供补贴价格,并且对不同地区的网络互联、线路租用和通话服务确定相同的资费。BT 参与竞争也使它积累了提供综合电信业务的技术优势和管理电信企业的成功经验,为它成为世界上最具有竞争力的电信公司奠定了基础。新的电信运营公司进入市场,也给电信市场注入了新的活力,提高了通信质量并且完善了网络建设。2.运营商的多元化和开放竞争的效率评估电信产业私有化和开放市场准入之后,运营商数量迅速增加,竞争相当激烈。到 2001年 6月底,英国电信产业颁发公共电信运营者执照(附国际
13、设施)133 张、公共电信运营者执照 94张,6 种主要执照的颁发数量合计达 271张。竞争对英国电信产业的效率和资费水平产生了积极影响。BT 的劳动生产率在私有化宣布后实施前就快速上升,这一现象反映了英国政府为了吸引投资者在私有化以前所作的努力。然而,劳动生产率在私有化之后即快速回落,这是因为原先劳动生产率的快速增加是由于解雇多余员工的结果。当员工数目固定之后,劳动生产率的增加随即开始下降。由于放松规制之后电信产业竞争的加剧,英国电信在 20世纪 90年代初期又一次大量裁减员工,劳动生产率再次大幅度上升。在全要素生产率方面的改进虽然不很突出,但还是能够看出长期缓慢上升的态势。BT 的实际费率
14、在私有化之后下降了 5.1%,而且服务质量还有显著提高。英国电信之所以能够使其消费者通过私有化获得了高质量、低价格的电信服务,基本上可以认为是 1991年管制者开放进入,将更大规模竞争引入电信产业的结果。资本利润率在 1989/1990年达到高峰之后逐渐下降,则是市场竞争更加激烈和管制者采取更为紧缩的价格上限管制的结果。私有化初期较高的盈利能力,既说明私有化企业在成本控制方面的优势,也反映了政府在此期间为了奖励投资人对私有化的支持采取了较为宽松的管制。私有化完成以后,管制者就开始逐渐紧缩价格上限的条件,并致力于引进新的竞争者,从而使私有化后企业的盈利能力呈现出逐渐下降的态势。3.BT 的主导地
15、位但是,对接入市场(Access Market)和电话市场竞争格局的分析表明,电信产业的竞争并没有像原来预想的那样削弱 BT的主导地位。从接入市场看,BT 接入线路供给的竞争主要来自电缆运营者(Cable Operators),特别是对住宅用户。电缆网络现在直达半数以上的英国家庭,服务 400万家庭成员,占英国家庭总数的 30%和所有英国家庭成员的 15%。不过,BT 在住宅和商务固定接入市场仍然拥有高达 83%和 89%的市场份额(表 1)。从电话市场来看,所有家庭和商务用户可以从分布在英国的 150家运营商获得间接接入(IndirectAccess ,IA)服务。IA 运营商的用户保留BT
16、的交换线,但通过拨打短的接入号码或拨打一个免费电话号码接入他们选择的服务商。IA 呼叫的数量正在增加,2000 年 6月住宅电话的 8%为 IA呼叫,呼叫量达 20亿呼叫分钟,其中本地占 30%,国内占 33%,国际占 7%,非地理服务和移动占 30%。表 2显示 IA与电缆和区域运营者的共同作用导致了 BT呼叫量和收入的减少,但 BT仍然具有支配意义的市场份额。OFTEL 对 BT使用资本的收益(Returns on Capital Employed ,ROCE)和资本成本进行了比较。大体上,ROCE 可以反映 BT的盈利能力,而资本成本反映投资者要求的最低收益率,两者之间的差额表示取得超额
17、利润的能力。厂商之间的竞争能够使得收益率趋近于资本成本,也就是说在竞争性市场中收益率不可能持续地高于资本成本。在这个意义上,比较近年来 ROCE超过资本成本的程度,可以确定 BT面临的竞争程度。OFTEL 认为 BT资本成本的中间值为 12.5%,1999/2000年度,BT 使用资本的收益率虽然有所降低,但总体上仍然保持在 20%以上。如果有效竞争像 1996年预计的那样确立起来,BT 的收益率应该降低到接近资本成本的水平。如果竞争没有效果,BT 的收益率和市场份额应该保持相对稳定。尽管竞争的压力在增加,但 BT持续较高的市场份额和收益率说明竞争并不是充分有效的。表 2可见,BT 在商务市场
18、份额和收益率已经富有意义地降低了,但住宅市场份额和收益率仍然较高。除非一个公司比它的对手更有效率或具有更强的革新能力,否则不会持续地获取超额利润。OFTEL 据此认为电话市场并不是充分竞争的。三、价格上限管制零售市场的价格管制是竞争不充分情况下保护消费者利益的手段之一。BT 的国内固定网络服务在零售和批发两个层次上受制于价格上限管制,而其竞争者则不受此控制。其中受管制的零售价格包括两类,一类是公众转换电话呼叫费用(public-switched telephony call charges)和交换线路出租(exchange line rentals),一类是私人电路(private circu
19、its)。每一类的价格控制都按照由英国零售价格指数(RPI)和效率因子(efficiency factor, X)构成的算式来进行。对于受管制的服务而言,每年(自 8月 1日至次年 7月 31日止)加权平均价格增加幅度不能超过 RPI减 X之后的差。在通货膨胀率较低的时期,这意味着 BT还要降低价格。BT 同时承诺,按照一个控制的价格包(price pack-age)向商业用户提供服务,对小商业用户收取的呼叫资费不高于根据居民价格控制公式计算出的价格,线路出租资费的增长不超过 RPI。自 1997年 8月至 2001年7月间的私人线路价格控制,包括国内模拟和低速数字私人线路,其任何一年的资费增
20、长都不能高于 RPI。目前的零售控制是 1996年确定的,其范围涵盖网络接入、线路出租和本地、国内、国际呼叫价格以及运营者协助(Operator Assistance)价格。非地理性服务呼叫,像互联网服务,则不包括在内。价格控制算式以 RPI-X表示,其含义是每年受管制服务价格加权平均以后的最大涨幅要比当年通货膨胀率低 X。以目前 X取值 4.5%为例,如果通货膨胀率为 2%,则所控制服务的价格的加权平均值至少要降低2.5%。互联资费是 BT向通过其网络接入和传输呼叫的运营商收取的资费,对互联资费的控制取决于它的市场结构。按照目前实施的网络控制制度,互联服务市场被划分为 4种类型,即竞争性服务
21、、新服务、有竞争前景的服务和非竞争性服务,对竞争性服务资费不施加控制。为了激励革新,OFTEL对新服务保留引入控制的权力,但不立即对新服务资费施加控制。考虑到竞争会对其资费施加一定的约束,其他网络运营商的竞争能够促使 BT将资费降低到边际成本水平,对于具有竞争前景的服务按照 RPI+0%的安全上限施加控制。对非竞争性服务采取与零售价格一样的控制方式,将其划分为 3个篮子,每个篮子按照 RPI-8%的算式控制。同时要求 BT对基本服务价格按地理位置进行平均,这意味着这类服务定价在整个英国是相同的,尽管不同区域的成本可能互有差异。地理平均可以将竞争性价格水平带来的利益传递到全国,而不是仅仅局限在竞
22、争激烈的区域。同时,地理平均还可以使得高成本地区用户用得起电话。OFTEL认为应该继续保留对 BT的地理平均要求。目前的零售价格控制于2001年 7月到期,网络资费控制于 2001年 9月到期。自 1984年实施价格上限管制以来,所采取的计算公式和效率因子如表 3所示。可以观察到,英国电信产业的价格上限管制有逐渐紧缩的趋势。最初价格上限为 RPI-3%,1989年紧缩至 RPI-4.5%,1991和 1993年又进一步紧缩至 RPI-6.25%和 RPI-7.5%。近年来,由于电信市场竞争日趋成熟和激烈,价格上限才放宽至 RPI-4.5%,价格上限管制的范围也比私有化初期大大缩小。从 1997年 8月至 2001年 7月,公众转换电话的零售价格控制采用RPI-4.5%的计算式。虽然它是根据 BT居民用户中话费最低的 80%那部分测算出来的,但所控制的价格适用于所有用户。近年来的价格控制公式和实际价格如表 4所示。目前实施的 RPI-4.5%的零售价格控制,包括联网、线路出租、本地呼叫、全国呼叫和国际呼叫,将在 2001年 7月到期。OFTEL 以住宅用户支出最低的 80%部分来计算受控制篮子中每一种服务的相对权重,这意味着
