1、行政复议法修改的几个重大问题关键词: 行政复议/公正/裁决争议 内容提要: 行政复议法的修改共识大于争议，行政复议体制、复议范围、复议程序、复议决定等重大制度都需要修改与完善。复议体制改革的关键是相对集中复议权并引入行政复议委员会，复议范围改革的重点是回应社会发展扩大复议范围，复议程序改革的关键是切实保障申请人的程序权利、建构公正复议程序制度，复议决定改革主要是回应实践需求使决定类型更为合理。 改革构成中国社会近 30 年来的主旋律，人们通常以 10 年为周期对过去进行反思与审视，行政复议制度在中国的建立与发展也呈现出这样一种周期性变革与发展的图谱。为配合 1989 年行政诉讼法的实施，199
2、0 年 12 月， 行政复议条例通过，行政复议制度得以全面建立。1999 年 4 月， 行政复议条例升格为行政复议法 ，与行政诉讼二元并行的独立的行政复议制度正式确立。到如今，又一个 10 年成为过去，行政复议再一次面临制度改革与转型。 行政复议法实施十余年来，行政复议工作得到较快的发展，行政复议案件的数量增长很快，近几年来达到每年平均 8 万余件，行政复议案件过去大幅落后于行政诉讼的局面基本得到改观。然而，由于立法之初对行政复议制度的性质及制度构建定位存在较大的内在缺陷，造成行政复议制度一直面临较大的公正性质疑，居高不下的维持决定率大大损害了这一制度的认同度。各地行政复议案件在历经 2000
3、 年到 2001 年的快速增长之后，2002 年就已经开始出现下降的趋势，近年来信访浪潮的涌现更是对行政复议制度形成较大冲击，出现政府办公区域内信访热、复议冷的现象。地方各级行政复议机构及其工作人员在地方机构改革中也往往成为首先被裁撤的部门和人员。面对困境，关于行政复议制度司法化方向改革的呼声在理论界和实际部门都已吹响了号角：学界开展了以行政复议司法化改革为中心的探讨和研究；1中共十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见中关于加强依法行政和制度建设方面提到要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度” ；国务院关于加强法治政府建设的意见(以下简称意见)中对如何加强行政复议工作提出了一系列具体的
4、改革性意见。近年来一些部门和地方行政复议机构在复议体制与复议程序等方面陆续展开了改革试点，为行政复议制度的改革和完善进行了有意义的探索和尝试，也为进一步修改行政复议法积累了宝贵经验。行政复议在其他国家与行政诉讼相比较一般居于补充性地位，但在中国，行政复议较之行政诉讼除了具有高效、便捷、专业等制度优势外，还具有行政特有的资源配置优势，更有利于行政争议的解决，实现案结事了，在有的案件中因而更有利于申请人利益的实现与保护。因此，行政复议与行政诉讼二元并行的行政争议解决机制在中国目前及未来的一段时间内有必要维持，2但前提是行政复议需要对复议体制、复议程序等重大制度进行专业性与公正性改造，使复议能够及时
5、、公正化解行政争议。本文拟就行政复议法修改中的一些重大问题谈一些认识和思考。一、转变行政复议的性质定位，在制度上保障行政复议公正解决行政争议，是行政复议法修改的基础行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。修改行政复议法首先需要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在行政复议法的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机
6、关内部自我纠正错误的一种监督制度。 ”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。 ”3内部监督机制的性质定位直接造成复议组织不独立、复议程序高度行政化等重大制度缺陷，导致复议工作面临严重的公正性质疑，妨碍了行政复议相对于司法所具有的专业性、便捷性等优势的发挥，没有真正发挥行政复议有效解决争议的作用。对行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提，因为过程是启动之后的延续。既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，
7、行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议目的何在？因此，权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品，4比较行政复议与审计、监察等内部监督机制，可以看到后者由行政机关主动启动，而非如行政复议那样应公民之诉求而启动。作为公民权利救济机制的行政复议在制度构建上首先应当体现出对公民在复议过程中的一系列基本程序权利的保护，不能将复议申请人排除在复议过程之外，如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改行政复议法需要解决的核心问题之一。作为一种公民权利救济机制，复议活动的内容体现为复议机关审查复议申请是否
8、成立，进而对申请人与被申请人之间因行政决定而产生的行政争议作出裁决。因此，如何保障复议公正裁决争议是行政复议法修改贯彻始终要解决的问题，同时复议又是在行政系统内部解决争议的活动，如何发挥行政的优势亦是行政复议法修改应当考虑的。具体而言， 行政复议法的修改要保障复议能够：(1)公正解决行政争议，包括实现实体公正与程序公正，这是复议作为争议裁决活动首先应当满足的要求，也是复议得到当事人和社会认同的基础。(2)充分发挥复议较之司法程序更为便捷、人员更具有行政管理经验等专业优势，争取将大量行政争议化解在行政过程中，从而降低行政争议解决成本，节约司法资源。(3)发挥复议机关作为行政机关所具有的配置资源优
9、势，在解决争议过程中为申请人解决实际困难，实现案结事了的社会效果。(4)及时解决行政争议。迟来的正义为非正义，及时是效率原则的要求。由于复议不是争议的最终裁决机制，因此，在程序制度构建上复议程序较之司法程序应当更为便捷。二、相对集中复议权并引入行政复议委员会，增强复议机构的独立性与提高复议机构的专业性，是公正解决行政争议的组织保障复议体制改革是行政复议法修改中最核心的问题，对其他复议制度的构建有着直接的影响。 行政复议法规定了复议机构分散设置的复议体制，各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作。复议权过于分散造成现行复议体制存在以下一系列内在缺陷：其一，复议机构不健全，复议工
10、作得不到重视。由于复议机关内不专设复议机构，而由法制工作机构负责办理复议具体事项，但不少领导不重视法制工作，加之有的机关每年审理的复议案件还不到 10 件，少的甚至仅 2 件，复议工作在很多机关得不到重视，严重影响了复议案件的办理。其二，复议机构独立性欠缺，导致复议机构中立性不足，造成复议决定公正性受到质疑。复议机构由复议机关的法制工作机构担任，不具备独立地位，在经费保障、干部任免、奖惩、考核等方面都受制于复议机关，导致监督职能无法充分发挥。此外，由于欠缺独立性，复议工作容易被立法及其他政府法制工作冲击，复议机构无法集中力量办理复议案件。其三，削弱了复议机构及其工作人员的专业性建设，有的复议机
11、构由于案件数量过少没有专人承担行政复议工作，不少复议工作人员没有受过正规的法学教育，直接影响复议案件的审理质量不高。意见中已明确提出“要健全复议机构” ，解决复议权配置过于分散的办法是将复议权进行一定范围集中，复议权相对集中行使后可以加强复议机构的力量，既增强其独立性，也有利于提升复议工作的专业性，提高复议案件办理质量，更好解决行政争议。对此， 意见提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。 ”具体方案可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使，以“块块”管辖为原则、“条条”管辖为例外确定复议机关：1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实
12、行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。2.实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。3.法律有特别规定的，适用特别法。如对知识产权类案件的复审由复审委员会受理的，根据单行法确定。以“块块管辖”为原则，其便民的优势非常明显，当事人不用跑很远的路就可以在本区域内申请行政复议，同时也将有助于各级政府借助行政复议强化对其所属工作部门的领导和监督。行政复议委员会是近年来在北京、哈尔滨等城市开展的复议案件审理组织的改革尝试，将专家学者和其他社会人士引入复议案件的办理，以增强复议的专业性和中立性。由于处于改革初试阶段，目前各
13、地开展的行政复议委员会试点除极少数地方适用于全部复议案件的办理之外，绝大多数如哈尔滨、北京等都只适用于重大疑难复议案件的办理，并非如韩国和我国台湾地区那样适用于全部复议案件的审理。由于复议仍属在行政系统内解决行政争议，相对于行政诉讼而言，复议机关的中立性具有相对性。引入体制外的专家、社会人士无疑有助于增强复议机构的独立性和专业性，而且从行政复议委员会在韩国、我国台湾地区，以及各试点城市的运行效果来看，对有效解决行政争议发挥了积极作用，因此，我国也有必要将行政复议委员会制度肯定下来，在修法时取代目前的复议机构设置。至于复议委员会审理案件的范围，以扩展至全部案件为宜。理由是复议案件的繁简难易应当通
14、过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。审理组织则应当保持一致，不应当出现部分案件采用此种审理组织，部分案件采用彼种审理组织，简而言之，所有复议案件审理组织一致，程序不同。关于行政复议委员会的具体机构设置可以设想如下：1.设置行政复议委员会，专门负责复议案件的审理和裁断。行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成：专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。同时赋予复议委员会相对独立于复议机关的地位，对行政复议委员会作出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定，即行政复议决定名义上是行
15、政复议机关作出的，但事实上是行政复议委员会以复议机关名义作出的。2.设置行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据，在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。三、回应社会发展，扩大复议范围，是更好发挥行政复议在社会矛盾解决中的作用的前提复议范围的宽窄直接影响公民、法人或其他组织复议请求权的实现范围，也
16、直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围，因此，也是修法的重点问题。目前复议范围的问题主要是过于狭窄，不能适应新的形势，体现在以下几个方面：其一，复议范围与行政诉讼范围保持一致，排除了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。其二，仅将国家行政纳入复议范围，没有考虑社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷，如村委会的决定、各种行业协会作出的决定。其三，可以申请复议的抽象行政行为的范围有限，不包括行政法规、规章，以及国务院制定的行政规范性文件。其四，将公务员的行政处分及其他人事处理决定排除在受案范围之外，不利于公务员权利的救济。其五，笔者在调查问卷中收集到的各地复议机构反映实践中遇到下列具体问
17、题是否属于复议范围有必要进一步研究：行政劝阻、专题会议纪要、交通事故认定书、专利案件、要求退还多交的养老保险金、要求将单位部分养老保险金自行垫付以领取退休费、对人事部门办理离退休不收的等新型案件。行政复议法关于复议的行为范围的规定受到行政诉讼法的影响，与之保持一致，现在看来这种定位存在相当大的问题。行政复议是由行政机关来解决行政争议，涉及行政上下级关系；行政诉讼是由人民法院来解决行政争议，涉及司法权与行政权的关系，将二种争议解决机制的范围实行完全对应，使得有的不适合司法权审查的行政行为也无法进入复议，造成公民、法人或其他组织救济无门。不适合司法审查的并非都不适合行政审查，不应将复议范围与诉讼范
18、围完全等同，应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改行政复议法时应当重新思考的问题。复议范围修改的基本思路是要尽可能扩大复议案件受理范围，特别是要将国家行政扩展至社会行政，最大限度发挥行政复议解决行政争议的作用，具体可以考虑将以下事项纳入复议范围：1.将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。没有法律、法规授权但又具有公共管理职能的组织，按照目前的行政主体理论，不属于行政主体的范围，其作出的行为因而不属于复议范围，但这些组织在行使公共权力，其作出的行为具有支配性，因此，应当也纳入复议范围，为公民提供救济途径。为防止挂一漏万，可采用肯定式概括
19、规定方式，明确公民、法人或者其他组织对于没有法律、法规授权，但是具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为不服，申请行政复议的，属于行政复议的受理范围。2.将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。目前人事争议按照内部申诉、人事仲裁解决，但这些机制在法律化、制度化方面还有待提升，并不能给公务员提供有效的救济。过去行政复议法和行政诉讼法将这类内部行政行为排除在复议范围和诉讼范围之外是因为受到德国特别权力关系理论的影响，但特别权力关系理论在德国早已被抛弃。公务员作为自然人，当其权利受到行政机关影响时，应当如普通自然人一样获得法律救济，这是法治统一的基本要求。3.将国务院行政规范性文件和规章纳
20、入复议范围。目前可以审查的抽象行政行为不包括行政立法，仅限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。行政立法的监督机制主要是备案审查机制，但由于存在发现问题难、启动难等诸多问题，备案审查机制的运行并不顺畅，未能有效发挥对行政立法的监督作用。如果能够将行政立法也纳入复议范围，既能更好保护公民、法人或其他组织的权益，也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。行政规范性文件不属于立法范畴，被纳入复议的范围，但行政复议法仅限于一定级别机关制定的行政规范性文件，不包括国务院制定的行政规范性文件，仅仅因为制定主体是国务院就将之排除在外，应当说理由不充分。国务院制定的行政规范性文件也有可能违法，也应当将之纳入复议范围。四、切实保障申请人的各项程序权利，加强程序制度的公正性建设是复议公正解决行政争议的程序保障
