1、城乡统筹下的乡村旅游发展政府作为研究摘要在城乡统筹发展背景下，如何科学发展乡村旅游是旅游地政府面临的一个难题。文章认为，发展乡村旅游政府必须有所作为；政府应当在制度、组织、职务三大方面加强作为；在乡村旅游发展的初始阶段、成长阶段、成熟阶段，政府应依次按照开拓者、规范者、协调者的角色作为；评估政府发展乡村旅游的作为绩效应以乡村旅游发展战略为中心，综合考虑政策保障、旅游宣传促销、经济业绩、学习与成长、游客评价五个评估因子。 关键词乡村旅游；城乡统筹；科学发展；政府作为；绩效评估 一、城乡统筹背景下发展乡村旅游政府必须有所作为 城乡统筹关键是要发展经济，经济发展则需要进行产业结构和产品结构的调整，形
2、成高附加值的经济产业，旅游业正好是当代经济中附加值很高的产业。乡村旅游是指以乡村空间环境为依托，以乡村独有的风光和活动为吸引物，利用城乡差异来规划设计和组合产品，以满足旅游者娱乐、求知和回归自然等方面需求为目的的一种旅游方式。在有条件的地方发展乡村旅游能改变中国的“三农”现状，加快新农村建设，提高农民的生活质量，促进农业稳定发展，为农村剩余劳动力提供广泛的就业机会，故发展乡村旅游是城乡统筹的重要方式(李坚，2007)。越来越多的政府工作者认识到发展乡村旅游的重大意义，如国家旅游局将2007 年的旅游主题确定为“中国和谐城乡游” ，提出“魅力乡村、活力城市、和谐中国”的口号。 乡村旅游的科学发展
3、，不仅依靠丰富的乡村旅游资源，而且还需要旅游行业管理能力的不断提升。行业管理的主体主要有两类：一是政府部门，二是行业协会。之所以政府必须有所作为，一是因为中国乡村旅游发展中存在着许多“瓶颈性”矛盾和问题，如经营需要规范，规则需要建立，行业标准需要确立；二是中国的乡村旅游还担负了城乡统筹、解决“三农”问题的任务(王铄，2007)；三是因为中国的绝大多数乡村旅游协会还比较弱小。若是离开了政府的支持、推动，离开了政府的主导，乡村旅游发展必然矛盾重重、步履维艰。可以说，政府作为水平的高低在很大程度上决定着一个地方乡村旅游业的兴衰成败。重视政府作为的研究，既是行业管理之需，更是乡村旅游提质换档、实现城乡
4、统筹科学发展之必需。在乡村旅游的科学发展上，要求政府部门既不能事必躬亲，也不能放任自流，而是要遵循客观规律，正确定位政府角色，把政府该管的事情管起来，实现政府与市场的合理分工，充分发挥政府的主导作用，推动城乡统筹工作的开展。 二、政府作为体系的构建 (一)政府的制度作为 政府的制度作为是指政府在乡村旅游资源保护及乡村旅游发展方面通过制定相关制度(包括经济的、行政的、法律的制度等)体现出的作为。政府的制度作为是实现乡村资源保护与旅游发展的基础，它为政府的组织和职务作为提供了制度保障和依据，是最重要的作为。 乡村空间与城市空间、景区空间并列为世界的三大旅游空间，世界各地都非常重视在现代社会经济发展
5、中对乡村空间的管理，以实现乡村空间附加值的提升和乡村美丽的持续。中国的乡村空间是多元化主体共同开发的公共性空间，乡村空间的脆弱性非常明显，需要政府的干预以实现乡村旅游的科学发展。政府对乡村旅游干预应注重制度管理，因为在有限的信息和有限的预测能力下，政府对资源配置的能力是有限的，而依据乡村未来发展远景对开发者的行为选择、导向与控制则更现实有效。政府可通过乡村道路建设制度、乡村建筑管理制度和乡村土地利用制度等的构建以保障乡村空间景观与城市景观的差异化。同时，在土地使用、税征、卫生、工商、安全监管等方面，政府应遵循乡村旅游的内部发展规律，使其享有“三农”的优惠政策待遇。 (二)政府的组织作为 政府的
6、组织作为是指政府通过建立、健全相关组织及实施组织行为等体现在乡村资源保护及旅游发展方面的作为。政府的组织作为是实现乡村旅游资源保护与旅游发展的保障，它为政府的制度作为和公务员的职务作为提供了组织保证。它通过其组织体系和组织职能，保证乡村资源得以有效保护及旅游发展有序、按目标进行。 就中国的现状而言，市县旅游行政管理部门作为乡村旅游的组织机构，普遍权力小、地位低，在乡村旅游中难以成为管理核心，缺乏应有的权威。造成旅游行政管理部门权威性小，一是国家旅游法律法规不健全，管理缺乏有力的法律法规支持；二是乡村旅游中有关资质认定、项目审批、颁发营业执照等关键环节，旅游行政管理部门无权过问，经营中出了问题往
7、往拍不了板(白四座，2008)。同时，乡村旅游行业管理涉及多个部门，只有各个部门相互配合、统一行动，才能有效管理好旅游市场。但由于受本位主义的影响，各个部门之间相互协调、配合不够默契，难以实行统一管理，致使旅游市场出现问题后，相互推诿、扯皮的现象比较严重。 政府组织作为的目标是要建立机构设置合理、职责明确、运转高效、保障充分的乡村资源保护与旅游发展的组织体系，包括组织机构健全，以各尽其责，各司其职；组织结构合理，以尽可能减少和避免组织内耗；组织职责明确，包括各组织的责任、权利、利益等明确，以尽可能减少和避免各组织之间的扯皮；组织配备适度，包括人、财、物的配备适度，以确保各机构的正常运转，有效地
8、行使其职能。旅游行政管理部门，作为主管旅游的政府机构，除现有的职权外，根据旅游行业管理及乡村旅游市场监管的需要，应适当扩大一些行业管理的职权。 (三)政府公务员的职务作为 政府公务员的职务作为是指政府通过其相关公务员个人的具体工作体现在乡村资源保护及旅游发展方面的作为。政府公务员作为政府的工作人员，代表政府行使国家管理职能，他们的作为就是政府作为的具体体现。政府公务员的职务作为是实现乡村资源保护与旅游发展的关键，它是政府制度作为和组织作为的最终体现。只有每一个相关公务员都认真履行个人职责，履行制度和组织赋予的责任与义务，乡村资源保护和乡村旅游的具体工作才能落到实处。 职务作为的依据是有关制度(
9、法律法规)和岗位职责。因此，健全相关制度(法律法规)和科学界定各职务的岗位责任是十分重要的。由于目前有关的制度不完善和岗位职责不明确，乡村资源保护及旅游发展中相关公务员的职务作为还较弱。各种不作为甚至乱作为的情况时有发生，在某些地方、某些时候还很严重。这一状况亟待改善。在这里，应特别强调职务的责任性、权力的约束性，注重责、权、利的对等。这一方面韩国的经验可以借鉴。韩国政府要求，面、邑(相当于乡镇)和市郡(相当于县、市)两级公务员每人都要联系 4 个村进行帮扶；道(相当于省)一级课长和局长要负责一个郡；中央内务部(主管部门)的课长和局长要负责一个道。对县乡两级公务员实行奖罚分明的建设考核制度，帮
10、扶工作做得好的提拔，做得差的调往山区和岛屿工作。 三、乡村旅游科学推进模式中的政府作为 如何在发展乡村旅游的过程中体现城乡统筹发展的思想，如何促乡村旅游的科学发展，属于是长远大计，应该分阶段、有重点、按步骤地完成。 (一)乡村旅游发展初始阶段的政府作为 初始阶段的乡村旅游开发表现为少量独特的自然和文化资源无意识开发。这一阶段，政府应扮演好开拓者的角色，充分利用行政体制动员所掌握的经济资源，在尊重市场的基础上，履行好相关职责。 首先，要强化政府对乡村旅游的管理和引导。要科学发展乡村旅游，一定要有城乡一体的乡村旅游的总体规划和布局。推出重点旅游的点、片和线路，重点保护。深入挖掘乡村的历史和人文背景
11、，按照发展旅游的策略来实施整体改造，包括高水平开发若干旅游小镇，使每个乡村旅游区都具有自己的特色风格，形成真正的美丽乡村。如 2000 年成都市在规划“五朵金花”建设时，政府提出了“农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地开发集约化”的规划思路。该规划思路一是推进城乡一体化协调发展，能够给城乡居民提供市外休闲娱乐场所，有利于当地农民就地转市民；二是有利于保护城市环境，建设成都市郊区靓丽风景线；三是有利于形成“一村一品一业”产业特色，为失地农民就地安置提供就业支持(郭剑英、王瑛，2009)。对确定的规划方案，政府、企业和农户一张蓝图坚持到底，从而打造了“五朵金花”的知
12、名品牌。而对于那些并不作为旅游区的乡村地区则按照一般小城镇的模式实施整体改造和发展。在具体的建设过程中，对那些介入乡村地区参与乡村旅游发展的投资商，要求他们一定按照政府的规划和政策开展工作，不能随意进行改变乡村风貌的所谓旅游项目。 其次，政府应设法多渠道筹措资金，帮助乡村旅游提高质量，政府要对重点的点、片区进行适度投资改造，加大导向性资金投入力度。同时，政府要营造舆论氛围，吸引人们走进乡村。因为政府宣传是唯一能从宏观上有效整合各感知要素的主体，能够提高游客对乡村目的地的权威、可信度与公信力等方面的评价与感知。 (二)乡村旅游发展成长阶段的政府作为 成长阶段的乡村旅游已经形成了一定的市场规模，旅
13、游相关服务设施得到完善，乡村旅游收入开始增加，这一阶段政府应扮演好规范者的角色。 首先，政府要加强乡村旅游法律法规制度建设，使乡村旅游经营运作有法可依，有章可循，营造乡村旅游市场的法制环境。规章制度的制定是帮扶农民必不可少的一项措施。 北京市郊区民俗旅游户服务质量划分与评定标准 、 上海市乡村旅游促进和管理办法 、 江苏乡村旅游点质量等级划分规范标准的制定，均促进了当地乡村旅游的规范化管理。要对乡村旅游的合格产品进行构建，使整个产品制造流程严格按照国家相关程序和要求，进行合理、合法的投资开发和经营管理。 其次，借鉴一些地方乡村旅游发展的成功经验，通过政策性引导、信息引导、布局或规划项目引导等促
14、进乡村旅游健康成长。农民自己发展乡村旅游，出于经济利益的考虑，可能出现一些低水平、破坏性的开发，所以这时候的引导，还应当包括对发展乡村旅游的监管和约束。政府还应推动建立乡村旅游信息系统。一是对乡村旅游供应商提供业务资格证明的行为进行规范；二是加强对旅游企业销售宣传活动中的信息监管，保证企业的各种销售、宣传材料等内容的准确性、真实性；三是规范旅游企业在格式合同中提供的信息；四是规范广告及推销商提供信息的行为(葛丽芳，2003)。如立足北京乡村旅游，北京市农村工作委员会主办了北京市乡村旅游网，为各民俗村提供宣传，这些信息为旅游者的出行提供了值得信任的参考。 (三)乡村旅游发展成熟阶段的政府作为 乡
15、村旅游发展成熟阶段，各级旅游行业管理部门应当好协调者，从管理旅游经济微观环节中抽身出来，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，改善乡村旅游大环境，保护旅游者合法权益。 一是要建立高效的行政服务系统。在乡村旅游发展中，应设立一个专门的乡村旅游管理委员会，如成都的“三圣花乡” 。管理委员会由政府主要领导牵头，旅游、计划、财政、建设、交通、文物、林业等相关部门主要领导参加，协调各相关部门通力合作，理顺乡村旅游管理体制，提高行政效率。对于资金问题，政府要积极协调金融部门尤其是农行、农村信用社对农户优先安排贷款。另外，政府应协调当地农民、外来投
16、资者和当地政府的利益，达到多方共赢。 二是要培育行业协会。行业协会是基于共同利益的需要实行联合的组织，它对外沟通政府与具体行业从业者的联系，向政府提出具体建议，以更加有效地保护本行业的共同利益，并在政府制定政策时及时地向政府反馈本行业的信息(王世金、白永平，2006)。在国外发达国家，乡村旅游的市场推广工作主要也是依靠乡村进行宣传、促销，如西班牙坎塔布利亚乡村旅游协会(Rural Tourism Assoeiationin Cantabria)。行业协会对内则沟通信息，规范本行业从业者的行为，使其严格地遵守政府的法规政策。政府这时一方面要赋予乡村旅游行业协会一定的权力，让行业协会参与政府的一些
17、行业管理职能，让其代替政府部门组织开展各种群众性精神文明创建设活动和行业检查评比活动等，以增强行业协会的权威；另一方面，加强对乡村旅游行业协会负责人的培训，增强其法律意识和民主观念，提高其组织领导水平和协调能力，让协会真正起到政府、经营者、市场之间联系的纽带和桥梁作用。 三是发挥社会监督作用。一方面，建立举报制度。旅游行政部门开设乡村旅游举报、投诉热线电话，随时受理有关乡村旅游开发、经营及服务等方面的举报和投诉。在乡村旅游村落设立举报箱，实行举报奖励制度，使监督公开化、透明化。另一方面，强化新闻监督，对乡村旅游经营中的违规行为进行曝光，借助新闻的力量实行行业管理的目标。 四、政府发展乡村旅游的
18、作为绩效评估 政府发展乡村旅游是否科学，必须进行作为绩效评估，必须发挥政府内部评估与外部评估的双重作用，把乡村旅游科学发展的目标和任务分解到相关部门、乡镇，进行专项考核。具体的考评方法，笔者认为应当以乡村旅游发展战略为中心，这样才能保证乡村旅游的发展朝既定方向前进；综合考虑政策保障、旅游宣传促销、经济业绩、学习与 成长、游客评价五个评估因子。 (一)政策保障评估因子 乡村旅游的规范经营与游客需求的满足都源于政府的政策保障。所以在乡村旅游发展过程中，应分析乡村旅游业发展的主导机制，包括乡村旅游产业发展领导机构、旅游业发展专题部署、促进旅游业发展的政策；旅游业投入和专项政策支持，包括政府有专项资金
19、投入并列人财政预算，旅游行政管理部门参与乡村旅游投资和建设项目的审批；在投资、贷款、税收、创汇、用地、奖励等方面的优惠政策。 (二)旅游宣传促销评估因子 随着乡村旅游向纵深发展，其本身越来越具备自主发展能力，政府部门更要强调对外推介旅游产品，涉及的具体衡量指标主要有旅游产品宣传(营销力度)、旅游信息系统(网上预订、网上宣传、网上反馈、信息管理)等。政府应通过各种现代化的宣传手段、充分利用各种载体加强乡村旅游地的宣传力度，提高其知名度和美誉度；建立和完善乡村旅游信息管理系统，对旅游数据进行整理、分析，总结经验，发现并解决问题。(三)经济业绩评估因子 发展乡村旅游的重要目的之一是发展经济，无论是政府、经营者或是农民，都希望通过发展乡村旅游从中获利，追求经济效益是他们发展乡村旅游的共同目的。经济业绩评估反映出政府进行乡村旅游开发、管理的经济实力和乡村旅游开发后对“三农”问题的解决能力等方面的情况。涉及的具体衡量指标主要有争取上级政府拨款或在社会上的融资能力、旅游财政支持力度、农产品附加值的提高率、村民年收入等。政府应充分认识到资金是发展、管理乡村旅游的物质保障，积极提升筹资能力，向各级政府争取财政拨款、政策倾斜、经济奖励和税收优惠等经济
