1、刍议框架下我国涉外税收优惠法律制度的完善摘要WTO 所倡导的贸易自由化、非歧视、公平贸易等原则对我国尚不完善的市场经济造成冲击。从而促进经济、法律等社会各方面进行调整。有鉴于此，2008 年 1 月 1 日施行的中华人民共和国企业所得税法对内外资企业的纳税规定有了相当程度的调整，如贯彻国民待遇原则，消除身份差别立法；规范涉外税收优惠法律和政策，提高透明度等，以适应 WTO 原则和国际惯例的要求。 关键词涉外税收优惠；WTO；国民待遇原则；透明度原则 我国的涉外税收优惠法律制度是从 20 世纪 80 年代随着我国对外开放产生的，发展到今天，对吸引外资，推动社会经济发展，促进经济结构调整，稳定税收
2、负担起到了不可低估的作用。2008 年 1 月 1 日起施行的中华人民共和国企业所得税法结束了两税并轨制，内外资企业适用同一套企业所得税法，取消了专门针对外资企业的优惠。新法对我国涉外税收优惠制度做出了重大的调整，一方面解决了税收优惠中内外企业的不平等、税收优惠不规范和引资效应低下的问题，促进了合理利用外资以促进我国产业结构升级和工业化进程；另一方面，也一定程度上消除了长期引起争议的“超国民待遇”问题和涉外税收优惠缺乏“透明度”的问题，使得我国作为 WTO 成员方基本遵守了 WTO 有关原则，即“国民待遇”原则和“透明度”原则。对 WTO 基本原则的遵守涉及我国所承诺的国家义务的履行，同时，也
3、有助于进一步为我国现代化建设吸引大量的外资及其附带的管理经验和技术。 一、WTO 有关税收优惠 WTO 是经济全球化的产物，目的在于建立一个开放的多边自由贸易体制。其宗旨首先在于消除国际贸易障碍，促进生产、贸易发展，以“提高生活水平。WTO 倡导的是资源在全球范围内的有效配置，以增进世界总体福利水平。世界贸易组织为了实现上述目的和宗旨，制定了一系列为各成员国所普遍接受的多边贸易规则。我国 2001 年底加入 WTO 后，就要遵守这些规则并受其制约。这势必对我国的经济、社会生活形成冲击，并最终反映于法律超前或滞后的调整上。其中影响我国涉外税收优惠法律制度改革的 WTO 基本原则主要包括两个： (
4、一)非歧视原则 作为世贸组织的基本原则，它要求缔约双方在实施某种优惠和限制措施时，不对缔约对方实施歧视待遇。从涉外税收优惠角度看，非歧视原则主要涉及“国内税与国内规章的国民待遇”条款。税收国民待遇又称税收无差别待遇，一方面要求在同等条件下，外国居民或产品所享受的税收待遇应不低于本国居民或本国产品；另一方面规定外国居民不能要求享受任何高于本国国民的税收待遇。税收国民待遇原则并不限制一国政府对外国居民或产品实施优惠，税收国民待遇原则与税收优惠待遇不相矛盾；但是否给予优惠，则完全由本国政府自主决定，外方无权要求享受税收优惠待遇。从 WTO 的宗旨和目标来看，税收国民待遇原则的实质是使超越国界进行世界
5、性的投资经营活动的人们，能够在投资国得到不分国籍和资本来源的同等纳税待遇；既要促进外资融入东道国经济，也要促进东道国资本经济融入世界经济。即 WTO 下的税收国民待遇原则要求在其他条件相同的情况下，不能仅仅因为资金来源的不同而适用不同的税率和不同的减免办法，以及不同的税务处理方法。 (二)透明度和可预见性原则 该原则是指成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都必须及时予以公布，对重大政策调整必须提前予以公布，特定范围的措施、规定未经公布不得实施，以增加政策的透明度和可预见性。其主要功能是防止和消除成
6、员方政府的不公开行政管理所造成的歧视待遇，以及由此给国际自由贸易带来的障碍，监督成员方政府执行 WTO 的各项协定并履行市场开放的承诺。 二、原有的涉外税收优惠体系有悖于 WTO 的基本原则 (一)国民待遇原则方面 我国“两税合并”前的税收优惠集中体现在地区优惠与涉外企业优惠两个方面，所采取的不同地区、不同行业给予外国投资者不同于本国投资者的优惠政策，不符合 WTO 的国民待遇原则。 1.超国民待遇问题。内外两套税法体系下，国家在所得税方面给予外资企业许多优惠，而同时，各地政府为了吸引外商投资，又给予更多的税收优惠。税收优惠制度内外有别，实际负税率差距过大，严重恶化了内资企业的竞争环境。该体系
7、实质上是违背国民待遇原则的，也同 WTO的宗旨不符。以涉外企业所得税为例，旧的外资企业所得税的基本税率是 33，但其名义税率与实际税率有较大差距。外资企业所得税实际负担率不足 10，享受的优惠高达实征税款的 23 倍。1 日税法体制下我国内资企业所得税实际负担率达 28，是外资企业所得税实际负担率的3 倍以上。差别如此悬殊的税收政策即构成了对外资的所谓“超国民待遇”。关于“超国民待遇”问题国内学者已进行过广泛的争论，但该问题已经至少在以下两方面造成了严重的负面影响：一是超国民待遇违背了效率与公平的税收基本原则和国际经济交往的对等原则，引发了外资企业的大量寻租行为，给国家造成了巨大的经济损失，也
8、影响了我国吸引外资的质量；二是超国民待遇造成了本国资本和外国资本在起点上的不平等地位，大大削弱了内资企业的市场竞争力，挤压了内资企业的生存空间，危及到我国民族工业的生存与发展。外资企业本身在资本、技术、管理经验等方面已经比内资企业具有更强的竞争力，在享受了优惠政策之后，外资企业可以大大降低生产和交易成本，更加剧了这种实力上的不对称。因此，内资企业受到了外资企业的排挤和冲击，表现为合资企业的控股权出于外商利用自身的垄断优势和中方合营者合资的迫切要求而压低中方投资要素的价值，抬高外方的投资价值，从而占有多数股权；或者利用自己的资金优势在中方合营者资金困难时要求增资，而中方只能将控股权拱手相让；还有
9、的外方合资或合作者利用自己的资金和技术优势，对中方的技术或品牌进行封杀，或占领中方的销售市场。 2.地区间的不平等税收待遇。旧的税收优惠制度地区性优惠特征明显，缺乏产业性、技术性产业导向，也不利于国家对地区协调发展的宏观调控。旧体制下，设在经济特区、经济技术开发区、沿海经济开发区等地区的外商投资企业，无论是高新技术、节能、环保产业，还是普通的制造或服务业，都可享受 15的企业所得税优惠税率。再如对投资电力、铁路、港口、码头、公路等能源交通建设的项目，其优惠待遇也只提供给国务院批准的特定地区，对于其他未经批准的地区，尤其是落后的西部地区，基础设施建设项目的税收优惠并不到位，结果是外商将更多的资金
10、投入规模小、技术含量低的行业，影响了税收制度的产业结构调节作用的实现。此种地区间的不平等税收待遇不利于税收对国民经济宏观调控作用的发挥，也加剧了我国地区经济发展的不平衡。 3.旧的涉外优惠税制安排对产业结构调整不力。如在经济特区内不分行业地实行普惠制，生产型企业不分规模大小和产业类别享受同一优惠；专门针对高新技术产业、国家重点扶持的基础设施项目、小型微利企业、环保节能技术企业的涉外税收优惠规定不足；缺乏对促进就业等的调整倾向；同一利润预期水平上，短期投资和生产要素型的外企收益更大；边际收益方面，相对于集约型产业来说，普惠制使得外商趋向于粗放型产业；对某些特定产业的涉外企业降低所得税率，主要体现
11、在从事农业、林业、牧业等低利润的行业投资，总体上对资本密集型和技术密集型产业的优惠不足。 有学者认为，超国民待遇并不违背国民待遇原则，因为后者要求对外国国民的待遇“不低于”本国国民的待遇即可。从 WTO 条文的表述来看，使用的是“不低于” ，但从无歧视原则、国民待遇原则的内涵来分析，对外国国民给予不低于本国国民的待遇，只是国民待遇的最基本要求，它更本质的含义在于内外国民的“无差别待遇” 。而且，市场经济要求的是行为立法而非主体立法，即从事同一市场行为的主体应享有同样的权利和义务，而不应该根据主体的涉外与否或所有制的不同而厚此薄彼，从而保证市场主体处于同样的竞争地位，这是市场经济内涵的应有之意。
12、因此，应该既保证本国投资者和外国投资者之间以及外国投资者之间待遇的大体相等，同时也应该实现本国投资者之间待遇的大体相等，这才是完整的非歧视原则。所以，我国在涉外税法领域给予外国国民超国民待遇与无差别国民待遇的基本精神尚存在差距。 (二)透明度和可预期原则方面 WTO 透明度原则要求各成员方对其有效实施的法令、条例、司法判决和行政决定。都应迅速公布。旧所得税法在此方面存在诸多问题，表现在：一是我国税收立法层次偏低，有关税收优惠的规定大部分是通过零散法规公布的，种类繁多且经常有变化，显得十分不规范。各地为争夺和吸引外资，纷纷出台竞争性的越权性税收优惠措施，导致国内地区间的恶性税收竞争。过多过滥的税
13、收优惠措施，大大抵消了正常税收优惠措施的效用，严重影响了税收法制的统一性、普遍性和严肃性。二是我国存在名目繁多的税外规费，其中大多数是应纳入税法范畴却以费的形式存在的。这些费的缴纳、扣除和减免等都由收费部门自己掌握，企业很难事先预料，更无透明度可言。三是税收执法中忽视对纳税人权利的保护，缺乏服务意识，使纳税人的纳税信息知悉权没有得到应有的重视和保护。 从所得税角度来看，我国旧的税法在涉外税收优惠法规的透明度方面存在的问题，并不在于法律法规没有得到公布，而在于我国众多的各级政府税收政策、文件的不完全公开，大量的具有税收性质的费用没有纳入依法征缴轨道。整体上使得我国的法律环境有悖于 WTO 的透明
14、度原则，导致外商投资成本预期不确定性的增加，破坏了企业之间的公平竞争。 三、新企业所得税法对 WTO 两原则的呼应 改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，与之相适应的经济体制和法律制度也经历了不断的完善和发展。我国在涉外税收优惠法规政策方面虽历经了多次改革，但无论是在税收立法还是税务实践中仍存在一系列问题，严重影响了我国社会主义市场经济的发展和综合国力的提高。新企业所得税法实施以前，涉外税收优惠政策令出多门，缺乏统一性和可预见性，导致地区间的恶性税收竞争，从根本上损害了国家整体利益。而且涉外税收优惠的产业导向性没有得到充分体现，不能很好地为国家的宏观经济调控服务。过多的税收优惠政策扭
15、曲了企业的生产和投资行为，对企业的长远发展并无好处。新企业所得税法借鉴了其他国家在税收优惠政策上的经验，结合各国立法实践和国际惯例，尤其是按照 WTO 基本原则进行了较大的体制调整。表现在： (一)贯彻国民待遇原则，消除身份差别立法，体现税负公平 新所得税法建立了较完善的现代化的税法体系，首当其冲就是打破“身份立法”的框框，使税法体系统一、标准统一、税负公平、对不同身份的纳税人统一适用。比如在税率方面，原有的企业所得税名义税率为 33，外商投资企业和外国企业的所得税率也为 33(所得税率 30+地方所得税 3)，但根据具体情况不同又分为 15、24等几档。而新的企业所得税法中明确规定，内外资企
16、业所得税的税率统一为 25。对于非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，来源于中国境内的所得其适用税率为 20。这样的税率设置，可以说在目前的经济环境下是非常适宜的。一方面，对于内资企业而言，是实际税率的大幅下调，企业微观税负有了实质的下降；另一方面，对于外资企业而言，取消外商投资税收优惠上的超国民待遇，并不会削弱我国对国际资本的吸引力。正如 2005 年 6 月 23 日发布的外国直接投资与近期发展报告中，经济合作与发展组织(OECD)认为，对于所有国家而言，决定跨境直接投资流向的首要因素是宏观经济形势，并非所谓的财税优惠。外
17、商愿意来投资主要是看重我国的巨大市场和增长空间、政治稳定、经济体制类型、基础设施逐渐完善以及法制环境等，税收优惠的吸引力并不太大。而且税率的调整和税制的完善，意味着我国财税政策稳定性和公正性的增强，更有利于培养外资对中国市场环境的信心。 (二)统一规范涉外税收优惠法律和政策，提高透明度 新法在第八章附则部分对地方有关涉外税收优惠的立法和政策做了规定，提高了透明度和可预见性。第八章有关条文规定：“本法公布前已经批准设立的企业，依照当时的税收法律、行政法规规定，享受低税率优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后五年内，逐步过渡到本法规定的税率；享受定期减免税优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后
18、继续享受到期满为止，但因未获利而尚未享受优惠的，优惠期限从本法施行年度起计算。法律设置的发展对外经济合作和技术交流的特定地区内，以及国务院已规定执行上述地区特殊政策的地区内新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业，可以享受过渡性税收优惠，具体办法由国务院规定。国家已确定的其他鼓励类企业，可以按照国务院规定享受减免税优惠。 ”可以说，新法制定了统一的税收优惠制度，并通过实施条例对涉外税收优惠的具体措施、范围、内容、审批程序、享受税收优惠的权利和义务等做出了明确规定，并提高了立法层次。 改革开放以来，我国涉外税收优惠政策的制定，一方面基于弥补综合投资环境的不足，另一方面也出于对外资的外部效应(如其技
19、术溢出效应、管理溢出效应、促进区域经济发展效应等)激励的考虑。随着近年来我国经济发展和国际税收竞争的加剧，当前各国在吸引外资方面已由量的要求升华到合理利用外资的质的要求，我国旧的涉外税收优惠政策既不符合 WTO 宗旨、目的和相关基本原则，也表现出不能适应当前经济全球化背景下我国经济发展的要求。新企业所得税法在某种程度上弥补了上述不足，适应了我国经济社会发展新形势的要求，为各类企业创造了公平竞争的税收环境。对于内资企业而言，新的企业所得税法的实施，使内资企业的法定税率有较大幅度的降低，统一和规范了企业的税前扣除标准，税收优惠政策实现了有效整合，内资企业的所得税负担将低于改革前的水平，有利于提高其
20、市场竞争能力；对于外资企业而言，新税法意味着我国涉外税收优惠的大幅下降。尽管政府承诺，对于外资企业还会有过渡措施和一些相应的优惠政策，但新的税收征管法的通过，也即宣布了外资企业“超国民待遇”的终止。但这种“超国民待遇”的结束，并不会对我国吸引外商直接投资构成任何威胁。 任何税种都有其目标和定位，新的企业所得税的目标除了保障财政收入之外，还在于：一是内外资企业所得税合并后，继续按照国际惯例，一如既往地保护外国投资者的利益，对外商投资者逐步实行国民待遇，即外商投资企业的税赋负担应与内资企业相同。同时国内市场也要进一步开放，允许外商投资企业逐步进入一些领域，从而给所有的企业提供法制健全、公平竞争的外部环境。二是突出了涉外税收优惠政策的产业导向性，涉外税收优惠政策的制定，除了要有利于吸引外资，还要符合国民经济的发展战略和国家的产业政策，以便进一步扩大对外开放。可以说，新的企业所得税的实施，符合我国税制改革“低税率，宽税基”的目标。两税合并后，税率的逐步降低和税基的逐步统一，无疑对实现我国税制改革“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的目标具有促进作用。在应用涉外税收制度服务于我国经济发展和社会进步时，新的企业所得税法的实施既符合国际惯例的要求，也遵守了 WTO 的条约
