1、城乡统筹背景下村级公共品供给融资方式新探摘要实现村级公共品供给是城乡统筹发展的重要内容。在政府财政支持有限的情况下，资金不足成为实现村级公共品供给的瓶颈。城乡公共服务均等化是为实现更高水平的村级公共品供给迈出的第一步。文章从投融资角度对当前村级公共品供给存在的主要问题资金不足进行探讨，以城乡统筹改革成都试验区为例。 关键词城乡统筹；村级公共品；融资方式 一、研究背景 党的十六大提出了五个统筹发展，并把统筹城乡发展放在了首位。自此，统筹城乡发展在全国掀起了改革浪潮。成都市政府行动快，从2003 年开始，就在一个县进行城乡一体化试点，接着在全市范围展开，从 2003 年到 2007 年四年间积累了
2、不少经验。 2007 年 6 月 9 日，经国家发改委批准，终于在成都和重庆设立了全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是继上海浦东新区和天津滨海新区之后又一国家综合配套改革试验区，成都也因此成为新一轮深化改革的前沿阵地。设立成都配套改革试验区，根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成缩小城乡区域差距、实现社会公平正义等的综合模式，走出一条适合中西部地区发展的道路。实现城乡公共服务均等化是统筹城乡发展的核心内容，也是在城乡统筹背景下向实现更高水平的村级公共品供给迈出的第一步，而资金不足是制约村级公共品供给发展的瓶颈。 二、成都实验区村级公共品供给新制度 成都有近 800 万农村
3、人口，占成都人口总数的 23，村级公共品需求巨大。另一方面，成都市政府财政资金有限。据统计年鉴资料显示，2007 年到 2009 年成都财政支出用于“三农”的分别为 117 亿元、147.8亿元和 192.3 亿元，尽管比 2006 年的 71.3 亿元有了很大提高，但村级公共品的供给在总量上仍然不足。据笔者走访调查，村庄所申请的融资贷款几乎都只能用于乡村道路等农村基础设施建设，而其他村级公共品则仍然无法有效解决。村级公共品供给主要还是依靠财政资金，而财政资金有限造成村级公共品供给资金严重不足，资金问题就成了阻碍村级公共品供给实现的难题。对此，成都市政府秉承改革体制和创新模式的精神，结合本地的
4、实际情况，尝试建立新的村级公共品供给制度以解决资金不足的问题。2009 年 7 月，成都市统筹委印发了成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法 、 成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法等文件。新制度的主要内容为：市、县两级财政每年划拨给每个村(社区)的专项资金不少于 20 万元；同时，村组织可以一次性以不超过资金 7 倍的额度，向成都小城镇投资有限公司(以下简称小城投)融资贷款，用于村民民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等急需的公共服务基础设施建设。 三、成都村级公共品供给融资的新模式 在过去，因为公共品的特殊性质和市场失灵使其提供的公共品无法实现效率最大化，致使村级公
5、共品的资金供给几乎完全依靠政府的财政资金。这样使得财政资金负担比较重，有限的财政资金与村级公共品的巨大需求之间形成的资金缺口长期悬而未决。 面对这样的情况，成都市政府突破思维局限，充分发挥市场经济体制的灵活性，结合财政资金和信贷资金，积极探索村级公共品的新型投融资方式。需要融资进行公共品供给的村庄以市县财政每年发放的 20 万-30 万元专项资金为抵押向小城投申请贷款，进行融资。贷款利率为4.86-5，由市财政支付 2，余下由村庄自己给付。资金的拨付严格按照双方合同签订的融资金额的 3：3：4 比例分三次分别打入融资村在成都农村信用社开立的的专用账户。签约后，小城投首付 30，修建期间再付 3
6、0，最后竣工验收后再付 40。小城投作为市级小城镇建设投融资平台，主要负责解决城乡统筹过程中的筹融资和投资的问题，将来源于社会(主要是企业)的资金和金融机构的资金通过贷款的方式提供给需要进行公共品建设融资的村庄。 1 大胆创新，引入市场资金，充分放大财政资金的资金效应，减轻政府财政负担。面对农村巨大的公共品资金需求，有限的财政资金仅仅是杯水车薪。对此，成都市政府一改旧局，引入市场化资源配置方式，采用新的投融资方式，把财政资金和市场资金充分利用起来，最大化地放大财政资金的资金效应，减轻财政负担。村庄以政府发放的财政专项资金为抵押向小城投申请不超过专项资金 7 倍的融资贷款，财政资金通过贷款产生了
7、资金的杠杆效应，将财政资金的刚性缺陷巧妙地运用市场经济机制的灵活性加以解决。 2 一定程度上解决了村级公共品的资金不足问题。资金短缺是村级公共品供给需要解决的首要问题。将专项资金作为贷款抵押向小城投申请贷款，实质上是把公共品当做投资项目，以政府信用为担保，把以后的财政专项资金提前集中起来作为投资资金，提供村级公共品，解决村民的生产和生活所需。据调查，成都第一批已有 111 个村(社区)上报了融资建设项目，拟融资 1.67 亿元。这些融资的村庄往往公共品需求大而资金缺乏，通过新模式的推广，在很大程度上解决了村级公共品的资金不足问题，使村级公共品因有了资金保障得以有效提供。目前，经过严格审核，成都
8、小城投公司已与 52 个村(社区)正式签订了投资协议，52 个村(社区)共融资 7645.4 万元，2010 年第一批签约的村庄可以基本完成项目建设。 3 小城投的经济监督与村民民主监督形成有力的监督体系。整个过程中，小城投作为投融资平台联系着借贷双方，也承担着对村级公共品的监督和村民民主的监督。项目建设期内，小城投公司发放贷款的同时，配以严格的资金发放比例和项目监督管理。一旦发现项目立案没有体现村民民主，或者存在村组织“撇脂”现象，将资金用于办公楼等的修建而不用于所规定的内容则立即停止发放资金。这样以投资人的身份对村级公共品的供给起到了有力的经济监督作用，促进了村级公共品的供给建设，与村民代
9、表民主监督有机结合，保证村级公共品供给的效率和质量。 五、需要注意的问题以及相应的对策 村级公共品新的融资模式固然有很多创新和可喜之处，但在此模式大力推广的过程中，也需要注意一些问题。 1 吸取经验，注意财政收入与财政支出的匹配能力，量力而行。在其他地方，之前也有将财政资金和信贷资金结合的案例，但许多合作并不成功，存在很多问题。因为基础设施建设项目具有投资规模大、建设周期长、还贷高峰期集中等特点，要求偿债能力与信用担保能力相匹配。有许多地方城市建设项目贷款采取政府还本付息承诺(即“财政兜底”)的办法规避信用风险，使政 府的信用资源被过度开发，财政“兜底”能力不足，给后期建设项目信贷偿还带来潜在
10、威胁。目前，以财政拨款作为第一还款来源的比重正在逐步上升，一旦政府财政歉收，投资公司将可能面临严重的流动性风险。而成都的财政收入和财政支出资金的差额也在逐年递增，所以在新融资模式的推广中，也应该适当考虑政府的财政收入和财政支出能力，不要盲目复制和推广新型融资模式，扩大贷款金额。一切应从实际出发，把握财政收入和财政支出能力之间的平衡力度。 2 加强对申请融资的投资项目的经济效益审核，保证投资有效性。作为投融资平台的小城投，隶属国资委，目前服务于市统筹办，投资公司具有一定的政治色彩。在整个投资合同的签订过程中，项目的审核与通过与否小城投不具有完全的决定权。项目的审核和变更只要市统筹办通过，到小城投
11、融资基本上就不存在什么问题了。这样少了对项目的经济效益审核，减弱了贷款资金的安全性，与市场经济要求的资金效率相违背。所以建议项目审核中，除了市统筹办的审核外，小城投应适当从经济效益的角度对项目进行审核，通过严格的审核保证投放资金的安全性和投资的有效性，不求利润，但求保本。 3 加大小城投对合作村的监管力度。据调查，与小城投签订第一份融资合同的某村，由于没有严格按照合同规定进行项目建设，结果导致资金使用部分不合规定。说明在此过程中，部分村组织领导的法律意识淡薄，签订了合同却仍然有部分行为不按合同办事。建议在融资过程中，增强双方的法律意识观念，明确双方的权利义务，所有行为严格按合同及其法律规定执行
12、，保证投资项目的顺利进行。 4 重视融资村庄自身的发展。发展是第一生产力，发展也是统筹城乡综合配套改革试验的第一要务。目前，新模式进行得非常成功，融资村通过贷款获得了相应资金，有能力进行村级公共品供给。但是，据笔者调查研究，走访的村庄几乎都是希望融资贷款能解决所有村级公共品的供给。这样长期以往，新体制的改革将会出现严重问题，一旦财政资金无法支撑贷款，新模式就无法继续，村级公共品供给又回到了老状态。所以，推广模式解决公共品资金供给不足的同时，加强农村自身的发展也不能就此忽视。内因才是事物发展的根本动力，只有农村自身发展起来了，城乡统筹的步伐才会走得更顺利，进程才会更快。 参考文献 1林凌统筹城乡发展的重大举措J，开放导报,2007,(4)：30-33 2王元京，财政资金与信贷资金配合使用的经验J，中国经济报告,2009,(5)：118-121
