1、论行政诉讼的受案范围（西南政法大学应用法学院；重庆 401120）摘要 行政诉讼受案范围不仅是法院对哪些行政案件可以受理的问题，而且关系到公民、法人或其他组织在其合法权益受到侵犯后得以救济的范围,在行政诉讼中起着举足轻重的作用，我国相关法律在监督行政权力和保护公民、法人和其他组织合法权益方面取得了一定的成绩。但随着社会的不断发展，新情况新形势的不断产生，行政法制建设的要求，我国行政诉讼的受案范围过窄这一问题日益突出。怎样扩大行政诉讼的受案范围，以适应我国行政法制化的要求成了一个值得深入研究的课题。本文首先阐述了行政诉讼受案范围的涵义、确立方式、影响行政诉讼受案范围的制约因素等基本问题，然后，从
2、我国的立法现状及法律规定问题及其原因出发，逐步提取出我国现行立法中存在的缺陷，从而提出将抽象行政行为、内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的建议。关键词 行政诉讼；受案范围；发展历程；立法模式；完善一、 行政受案范围的一般理论（一） 行政诉讼受案范围的概念“行政诉讼受案范围” ，又称“行政审判范围”或“可诉行为范围” ，是指人民法院受理行政案件的界限，即法律规定的法院受理审判一定范围内行政案件的权限 。有的学者认为 ，行政诉讼受案范围是人民法院受理行政案件，裁判行政争议的范围 ，即可以受理什么案件，不能受理什么案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查。具体来说，它不仅确定了人民法院对哪些行
3、政行为享有司法审查权，同时也圈定了公民法人或其他组织的哪些权利受到行政主体的侵犯后，可以要求法院依法进行审理的范围。受案范围是司法权与行政权的界限和关系的标志，也反映着公民、法人或其他组织的权利受法律保护的范围和程度。（二） 确立行政诉讼受案范围的原因几乎在世界上所有的国家的行政诉讼法中都有关于受案范围或类似的规定。从中可以看出，受案范围的普遍存在并非偶然，其中的原因有以下几点：第一，行政行为的性质决定了行政诉讼应当有限制。近代法治国家基本都以分权来制衡公权力，因此司法权制约和监督行政权，便符合国家职权分权制约的原理。但这对于行政权的制约和监督不可能是无限度的，因为行政机关的行政行为不同于民事
4、行为或刑事行为等其他行为，行政行为有它特殊的地方。例如，涉及到公共利益，有的行政行为需要保密，通过司法程序很有可能泄露出来；有的行政行为含有非常强的政治性，需要配合一定时期一定地区形势的变化，法院的法律标准衡量和评判可能会使国家职权分工造成混乱，同时可能导致许多重大国际、国内问题的不当或错误处置等。 第二，司法权性质决定了行政诉讼应当有限制。行政诉讼受案范围是司法权对行政权的监督和制约。但司法权是一种判断权，它是指人民法院依法享有的将法律适用于具体案件，并对具体案件作出具有终局性、中立性和权威性裁判的权利；其实质是通过判断来进行社会矫正、社会救济性质的权力，其更多的强调的是程序正义。而行政权是
5、法律赋予国家行政机关服务和管理公共事务的权力，其在处理行政事务时更多考虑的是效率。由于它们是两种不同的国家权力，如果行政诉讼没有范围的限制，将导致行政机关无法正常的行使行政权，同时也造成司法资源的浪费，因此行政权和司法权之间不能相互代替。为此，司法权在对行政权进行监督和制约时应当有自己的权力边界，如司法权不能代替行政权对行政事务的管理，而且还应当尊重行政权在自身权限内的自我裁量和判断。因此，行政诉讼应在保持司法权和行政权平衡的前提下，有一定的范围限制。第三，司法权、行政权与公民权利的关系。就如翁岳生教授所言：各国的行政诉讼制度允许具诉权者起诉之广狭，考虑确保行政诉讼之灵活、法的安全性、避免滥诉
6、所生之诉讼过量殃及司法之功能。 主动、合法、及时地行使行政权，可以使法律得到良好的实施，权利得到切实的保障；现实生活中行政权的滥用，使得行政权要受到充分的监督和制约。可见，行政权的行使是一把双刃剑，行政权的强大，显得公民权利的弱小，让其需要受到保护，也应当保护公民的权利免受行政权的侵害。但是过分的强调权利可能会使权利的滥用，导致中断行政过程，从而妨碍行政机关履行维护社会公共秩序的职责，降低行政效率，最终使公共利益受到损害。另外，法院因人员素质、判案质量、效率等方面的问题限制了解决行政争议的能力。因此，为了让司法权、行政权、公民权利的关系达到一种平衡状态是行政诉讼受案范围存在的重要因素。第四，行
7、政机关的法治意识和依法行政的水平。行政诉讼范围与行政机关的法治意识、依法行政水平等关系是正比例关系：即行政机关的法治意识越强，依法行政的水平就越高，越能自觉接受法院的司法审查，诉讼范围越大；反之则越小。 西方从近代开始，行政权就在法律的约束之下，不管其怎么扩张，行政机关都能自觉接受司法权的监督，这源自于西方悠久的法治传统；而我国行政权的强大有着悠久的历史，直至今日也是如此。行政机关的法治意识差，使得其自觉接受和尊重法院司法监督的意识也就不强。在这不乐观的现实下，行政诉讼范围的扩大是很难的。这也印证了上述的观点，所以，受案范围的存在也与此相关联。第五，公民的法治意识和权利意识。公民没有一定的法治
8、意识，就很难对行政机关提出依法行政的要求；没有一定的权利意识，就不会在权利受到行政机关侵害时积极要求权利救济，而只能选择一味的忍让退缩，不会提出维护自身权利的诉求。这样看来，某种程度上，公民维护权利的诉求是行政诉讼范围存在的社会基础。第六，行政诉讼目的。所谓行政诉讼目的，就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识而预设的关于行政诉讼结果的理想模式。 行政诉讼目的是行政诉讼程序的出发点和归宿，行政诉讼程序是行政诉讼目的的手段，同时诉讼程序是保障目的的实现而使用的手段和方式。如果保障行政权的行使被作为行政诉讼目的，那么势必会为
9、了追求行政效率而尽量削弱司法权对行政权的监督，导致受案范围变小；反之，将行政诉讼目的定位保护相对人的合法权益，则受案范围就会尽量的扩大，以尽可能的将所有的行政违法行为置于司法的监督之下。只有受案范围适应权利保障的需要，才能坚持保护相对人的行政诉讼目的，实现宪法规定的保障人权之目的。二、我国行政诉讼受案范围现状之评价（一）我国行政诉讼受案范围现状在行政诉讼法制定之前，我国行政诉讼理论和司法实践对于行政诉讼的探索分三个阶段：第一阶段是 1982 年 3 月民事诉讼法（试行） 颁布以前，这一时期处于无法可依的状态；第二阶段是民事诉讼法（试行） 以后到 1986 年 10 月全国第一个基层行政法庭建立
10、之前，这一阶段处于依附于民事诉讼的状态；第三个阶段是第一个基层行政法庭的建立后，这一时期处于相对独立的行政诉讼。行政诉讼的发展从没有到依附于民事诉讼，再到具有一定的独立性。与此同时行政诉讼的受案范围也逐步变宽。直到 1990 年，我国才正式建立系统的受案范围制度。1990 年我国行政诉讼法的颁布标志着行政受案范围的正式确立，虽然在立法的过程中存在着不少的争议，但最终立法者考虑到一些现实因素，做出了妥协，取代理想主义的务实作风在立法中体现的淋漓尽致。我国行政诉讼制度在确定受案范围上基本采用混合的方式。 行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯
11、其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 ”这就是以概括方式确立了行政诉讼的基本范围。以肯定列举的方式列出了应当受案的一些列具体行政案件。行政诉讼法第十一条第一款具体列出的典型的八种行政案件。但这八种案件并不意味着能穷尽行政诉讼范围的规定，为此行政诉讼法第十一条第二款又概括性的规定：法律、法规规定的其他刑政案件，也属于行政诉讼的受案范围。最后又以否定列举的方式对不属于行政受案范围的事项作出了排除规定。随着我国经济体制的改革和政治体制改革的深入，我国行政诉讼制度也随之发展起来。1989 年至 2000 年间，经济上，我国开始确立社会主义 市场经济体制，政治上，政府提出“依法行政”并在将“实行
12、依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。经济和政治领域的深刻变化直接或间接地推动了行政诉讼受案范围的发展。在这样的背景下，相关法律及司法实践对受案范围发展推动了其发展。如行政复议法间接的扩大了行政诉讼的范围，使得不能提起行政诉讼的具体行政行为只有两种：一是不能申请行政复议的案件，二是法律规定行政复议为终局裁决的案件；1996 年行政处罚法第八条对行政处罚种类作出了明确的界定，这使得司法实践中一些非典型的处罚方式如没收非法财产、没收违法所得等也被纳入到受案范围中了，拓宽了行政诉讼受案范围；行政监察法的实施，把监察机关采取的行政监察措施纳入到行政诉讼范围之内，但其作出的涉及公务员权利义务的处分决
13、定除外；此外，最高法院的个案答复函与批复逐渐明晰并拓宽了受案范围。如关于公安机关行政执法行为和刑事侦查行为可诉的问题给出了明确答案，将监视居住，搜查行为排除在行政诉讼的范围之外，而将属于行政强制措施的留置措施、收容审查纳入行政诉讼受案范围；将确认经济合同无效及财产损失的处理决定纳入；扩大了企业资产纠纷受理的范围，将行政机关强制作出的全民所有制工业企业分立决定不服的、侵犯企业经营决策权销售权和投资决策权等案件、企业在符合政策导向下载本行业内或跨行业调整经营范围而工商管理机关拒不变更或不答复的案件纳入等。我国在新世纪里政治、经济的进一步发展，为行政诉讼制度的发展提供了良好的条件。首先，我国加入世界
14、贸易组织，按照其相关要求，我国还应提高司法对行政行为的审查。其次， “尊重和保障人权”写入宪法，更加注重权利和权力的平衡、权力与责任的平衡、权利与义务的平衡，必然强调对政府行为的司法审查。 第三，依法治国的进一步贯彻实施。国务院发布了全面推进依法行政实施纲要 ，废除了一些不合法、不合时宜的法规等。第四，行政法律制度的日益完善。颁布了大量的行政法律，填补了以前的空白。如行政许可法 道路交通安全法等。在此良好的条件下，最高人民法院出台了最高法院关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释 ，这是在行政诉讼法颁行十余年的司法实践经验基础之上的总结。该解释对行政诉讼受案制度作出了相对更宽的解释。如从宽界定了可
15、诉行政行为，将可诉的行政行为从只涉及人身财产权扩大到关涉其他权益的行政行为；对不的起诉的行政行为的范围作了严格的解释。最高法院还颁布了关涉 WTO 的三个“规定” ，最高法副院长李国光强调关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定是我国行政审判发生重大转折的标志，它是我国行政审判开始全面调节国际经济贸易法律关系的里程碑。和另外两个反补贴规定 反倾销规定一起比较好的反映了 WTO 对司法审查的要求，将 WTO 司法审查内容移入到我国行政诉讼中，可以使我们更好地考虑国内行政诉讼制度的完善。 通过对我国行政受案范围现状的分析得出：首先，我国受案范围呈逐步扩大的趋势；其次，多种因素共同推动、多个渠道合理发
16、展，在政策的指引下、在法学理论界的讨论和批评以及典型个案的推动了我国行政诉讼受案范围的完善；最后，把保护人身财产权利放在优先地位。（二）我国行政诉讼受案范围的缺陷我国行政诉讼受案范围虽有长足的发展，但与现实要求还有很大的差距。其不足之处主要包括：第一， 行政诉讼法的立法目的不利于受案范围的扩大。我国行政诉讼法规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。 ”这将三个主要的主体均列为其保障对象， ，而一部法律的立法目的是该部法律其他制度的基调、方向，这样不能分清其主次，很大程度上制约了行政诉讼范围制度的扩大
17、，不能更好的完善我国行政诉讼范围，更不利于实现保护人权的崇高目标。要想打破这一禁锢，只有将“保护公民、法人和其他组织利益”作为行政诉讼的唯一目的。第二，立法模式的混乱。虽然立法模式并不是受案范围的实质，而是其表现形式。不管采取何种立法模式都会出现遗漏的现象，但受案范围有大量模糊的区域就会影响行政诉讼的正常进行。我国行政诉讼范围在立法模式上存在逻辑上的混乱，违反了逻辑中的排中律要求。 第三，以具体行政行为作为可诉标准不够全面。在行政诉讼法的解释中虽将公民、法人及其他组织可以提起行政行为中的具体删除，但其第二款排除了抽象行政行为，换句话来讲，还是以行政对象是否特定来区分可诉性，忽略了抽象行政行为也
18、可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益。把行政行为的对象是否特定与行政诉讼受案范围联系起来，混淆了两者是不同问题的实质。 第四，可诉行政行为范围过窄。根据行政诉讼法第十二条第三款的规定和其解释第四条对此的解释，它们将内部行政行为完全排除在行政受案范围之外，因国家工作人员有两重身份，一是国家机关工作人员，二是公民。在这种情况下其就享有了两重权利和义务，而行政机关对其管理的行为在涉及该工作人员的职务权利义务的同时还涉及了起作为公民的权利义务如监察法第二十条第三款规定，监察机关有权责令违反行政纪律的人员在指定的时间和地点做出解释和说明。这一规定毫无疑问是行政行为，但其其也是强制行政措施，这就涉及到了
19、国家机关工作人员作为公民时的人身自由权。所以类似涉及公民权利义务的内部行政行为不可诉，这样让行政机关的工作人员没有了得到司法救济权利的机会。三、行政诉讼受案范围的完善（一） 立法模式的完善有些国家则主要以制定法来明确规定受案范围，大多数的大陆法系国家都采用这种方式。以制定法来明确规定受案范围也有不同的方式，主要可分为概括式、列举式和混合式等几种: 1.概括式,概括式规定是指由统一的行政诉讼法典对法院的受案范围做出原则性的概括规定。2.列举式,列举式规定有肯定列举和和否定列举两种方式。肯定列举是指行政诉讼法或其他法律、法规对于法院能受理哪些案件，一一具体加以列举，被列举的行政案件属于受案范围，未列举的，法院不得受理。否定列举也称排除列举，是指法律对不属于行政诉讼受案范围的事项，即法院不能受理的事项，一一具体加以列举，凡被列举的事项都不属于行政诉讼受案范围，而未作排除列举的则都在受案范围之内。3.混合式，又称结合式，即采取列举式和概括式相结合的方式规定行政诉讼受案范围。
