1、地理信息资源产权政策研究地理信息资源产权政策研究何建邦 吴平生 摘 要：界定 产权归属是发 展地理信息产业的前提，制定产权政策是地理信息产业发展的保证。这是由于制定地理信息 资源产权政策的目的，是为实现地理信息资源转化为社会财富的最大化。为达到这个目的，地理信息资源产权政策的制定，就必须遵循产权客体（地理信息资源）的自然规律性，遵循 产权主体需求的价值规律性，协调权利与义务的和谐性。在分析地理信息资源产权属性，及我国地理信息 产业发展现状及存在 问题的基础上，本文提出了我国当前地理信息资源产权政策的七项具体建议。关键词：地理信息资源 地理信息产业 地理信息资源产权 地理信息资源产权政策。一、地
2、理信息产业与产权政策现代企业对产业经营的唯一目标是把资源转化为财产，实现利润的最大化 1，地理信息产业也不例外。包括地理信息产业在内的所有产业部门所生产的产品与服务，是以商品形式通过市场交换提供全社会所有成员消费。商品在市场上流通交换的前提，一是必须由国家确认包括地理信息资源在内的财产所有权是归属于特定经济主体所有；二是国家确认包括地理信息资源等财产可以在市场上进行交易。可见地理信息产业的经营是以其产权的确认为前提的。产权的核心内容是产权人对其拥有的资源享有经营收益权和支配权。对地理信息资源产权来说，经营收益权包括经济收益和精神收益等双重权利。由于地理信息资源与一般物质资源相比，具有无形性与可
3、共享性，经营所有人对该资源的取得又具有高投入性，要实现其收益权更离不开国家法律的保护。支配权即处分权，是指经营所有人对地理信息资源享有转让、许可使用和质押等交换权。交换权是市场经济的基石，特别是地理信息资源具何建邦，中国科学院地理科学与资 源研究所研究员。吴平生，南京大学教授。1卢现祥，朱巧玲：新制度经济学 ，北京，北京大学出版社，2007 版，第 261 页。有共享性与高投入性，只自己使用，其收益权是无法实现的。故支配权是经营者行使各种交换权以获取收益最大化的手段。至于精神收益权则包括对地理信息资源的发布权、署名权、修改权和保护数据完整权等。对地理信息产业与地理信息资源产权来说，必须解决两个
4、前提性问题：一是作为客体的地理信息资源必须具有可交换性，即必须是商品；二是作为产权归属必须是主体多元化。首先交换是市场经济的实质内涵，在当代所谓交易就是所有资源等各种商品与现金的交换。在人类文明史上，交换是对无偿占有的否定和替代 2。市场经济主体依据自愿、公平、等价有偿、诚实信用等交换原则建立起来的市场经济体系代表着人类文明的必然发展趋势 3。当前包括我国在内的市场经济国家中，所有的资源、货物、技术、知识和服务都可以明码标价而在市场上进行交易的。其次，交换之所以能顺利进行，则依赖于归属关系明确。市场上进行的交换，实质就是产权的交换 4。例如我国公司法第 25 条规定，企业中所拥有的实物、技术、
5、工业产权、商标权、厂房产权、土地使用权都可以通过评估作价，核实财产，折合为资金股份产权进行上市交易。如果产权归属不明确，或者是单一的国家所有，就无法交换或者只能依靠行政行为。地理信息产业与地理信息资源产权是两个不同概念，但在上述两个问题上却有内在联系。对地理信息产业来说，交换权是企业实现利润最大化的手段，收益权是企业经营的目的；对地理信息资源产权来说，交换权与收益权都是其核心内容。而产权归属主体多元化是交换的前提，当然也是地理信息产业发展的前提；也是地理信息资源产权的核心内容。二、地理信息资源产权政策制定依据地理信息资源能否成为商品，可归属于何种产权主体所有，以及产权主体应享有何种支配权，都必
6、须通过国家政策和法律予以确认。一个好的产权政策可以调动最大多数人的积极性，以实现资源转化为财富的最大化。对地理信息资源产权政策的制定来说，必须依据地理信息资源产权本身属性，我国现行法律规定以及产业发展现状。2 郑克中：商品经济与产权制度原理 ，济南，山东人民出版社，2005 版（序言第 3 页） 。3 龙永图、李仲周：中国与关税与贸易总协定 ，北京，中国计划出版社，1993 版，第 20 页。4 斯韦托扎尔平乔维奇：产权经济学 ，蒋琳琦译，北京，经济科学出版社，2004 版（序言第 4 页） 。1地理信息资源产权本质属性及其相关规定地理信息资源产权是由作为产权客体的地理信息资源，作为产权主体的
7、归属专有权，作为权利内容的一系列交换权等要素所组成的。客体理论是构建产权制度的基础 5，即地理信息的有用性、稀缺性以及通过信息技术的可控性，决定它能成为权利客体。而地理信息资源的功能属性是确定产权归属、设定权利内容的依据。地理信息具有可使系统有序运转，可消除对客观世界认识和利用的不确定性，可以作为生产要素等三大功能（前二个功能可直接或间接产生经济效益，而最终成果都是生产力要素） 。地理信息这些功能属性决定它可成为资源、财产和商品，可以归属于任何单位或个人，自然也可以设定各种交换权利。这部分地理信息资源称其为商业性地理信息资源。地理信息资源还具有国家安全的战略性，涉及全社会利益的基础性与公益性。
8、从而决定这部分地理信息资源必须归国家所有，其交换权也受到严格限制。这部分地理信息资源称其为基础公益性地理信息资源。关于地理信息资源的基础公益性和商品性，在气象法和测绘法中都有明确规定。确定地理信息资源产权归属于何种主体所有，属于经济所有制范畴，是生产关系的基础，它关系到单位和个人等经济主体对资源的占有和利益分配，是各种社会关系中最基本的关系。人们要在各种社会关系中占有优势地位，就必须占有一定资源，才能取得利益分配。产权归属于何种主体是由国家法律规定的。依据我国宪法修正案和物权法等法律规定，我国已实行生产资料所有权主体多元化政策。为鼓励人们投资开发地理信息资源，对于商业性地理信息资源产权必须执行
9、产权多元化政策，对不同产权主体予以一视同仁保护。在地理信息资源产权中设定哪些交换支配权利，是产权制度中最核心的内容。地理信息资源产权制度是促进还是阻碍生产力的发展，就在于所制定的产权制度是激励还是抑制经济主体的积极性，或者说是否符合市场经济的价值规律性，这是衡量一项制度优劣的依据。市场价值规律表明，对利益的追求是经济主体的基本动力，而利益需求必须依靠法律权利来保护。可见所设定的地理信息资源产权权利必须能充分激发经济主体的智力创造力，才能最大限度地实现地理信息资源转化为社会财富。地理信息资源转化为财富的多少，主要取决于地理信息资源的数量、质量、信息技术与市场经济制度的有机组合。其中增加地5 李晓
10、辉：信息权利研究 ，北京，知识产权出版社，2006 版，第 28 页。理信息资源数量，提高质量，发明、应用地理信息技术等，主要是通过制定产权主体多元化政策来激励最大多数经济主体的积极性和创造性；完善市场经济制度，对地理信息资源产权来说是必须有充分的交换权利和完善的交换程序。一是赋予地理信息资源产权主体享有充分的转让、许可使用和质押等各种交换权在内的权利内容；二是制定完善地理信息资源产权价值评估，产权交易合同，交易监管等产权交易规则。2我国现状与存在问题我国地理信息产业发展的历史机遇，是得益于遥感和互联网等地理信息技术的发展。其中遥感技术可以获以海量地理信息数据，通过互联网等信息技术可以使地理信
11、息数据的传输瞬时化、利用便捷化，而我国市场经济制度的确定与实施，则是产业发展的保证。我国地理信息产业起步于上世纪 90 年代。首先是房地产业的发展把房地产测绘推向市场；地理信息数据的采集、加工、处理和应用也具有广阔市场潜力；基础性和公益性测绘，开始引进市场竞争机制；地理信息数据库的开发及其软件的研制，都为地理信息产业发展注入强大活力。据 2006-2007 年调查，我国大陆己有超过 1 万家具有资质的地理信息产业单位，从业人数多于 30 万，其年产值也达到 400 亿人民币。我国地理信息产业发展在产权方靣存在的主要问题，一是地理信息资源产权政策的制定，大大滞后于产业的发展。我国只有气象法与测绘
12、法中规定，基础公益性地理信息资源用于公益性事业的是无偿提供；除用于国家机关决策和社会公益事业外，可依法实行有偿使用制度。除这两个法对基础公益性地理信息资源的使用有原则规定外，在国家层次上尚没有对地理信息资源产权作出明确规定。二是一个公平公正的市场环境尚未形成，这与地理信息资源产权政策滞后就有密切联系。要使地理信息资源产权实现产业化，必须具备三个要件：第一是产权归属明晰，包括产权所有人的具体化，经营人的支配权权限；第二是在地理信息资源产权的交易中，必须构建一个公平、公正的自由竞争环境；第三是行政权力必须与地理信息资源产权经营相分离，才能真正保证公平、公正的自由竞争。在我国地理信息产业中，与这三个
13、条件都有一定距离。例如一些地理信息企事业单位，虽然形式上已同国家机关脱钩，但实际上在人事和业务关系等方面仍与国家机关存在着错综复杂的联系，使某些行政权在一定程度上进入地理信息产权的经营中 6。这也表明惟有制定一个能反映地理信息资源产权本质属性，符合我国国情的地理信息资源产权政策，才能确保地理信息产业能够持续、和谐、高速地发展。6 中国地理信息产业政策研究组， 中国地理信息产业政策研究 ，北京，测绘出版社，2007 版，第 78 页。三、七项具体建议1产权主体多元化这项政策建议是解决初始地理信息资源所有权归属的问题。包括地理信息资源所有权主体多元化、投资主体多元化、所有权权能分离与重组后产生的经
14、营权、许可使用权、质押权等主体多元化，以及不同产权主体法律地位与权利一律平等等内容。我国的现状是基础公益性地理信息资源所有权归国家所有，而商业性地理信息资源产权多元化已初步形成。多数商业性地理信息资源产权是在基础公益性资源基础上加工开发产生的，其产权主体有国有企业、公司制企业，包括外企等民营企业。对各类电子地图与数据库等地理信息数据及其软件的加工、研发，对地理信息工程、地理信息增值服务、咨询与培训等服务行业中，其产权主体都有民营与公司制企业，故必须确认、保护这些产权主体的法律地位及其合法权益。产权主体多元化是市场经济发展的客观要求，是现代企业的基本机制，是商品交换的前提；而所有权权能分离是现代
15、企业利润最大化的有效手段；权利主体地位平等是公平、公正竞争的基础。惟有实行产权主体多元化政策，才能加速地理信息产业的发展。自三中全会以来我们已认识到产权多元化的重要意义， 宪法修正案对产权主体多元化与所有权权能分离都有明确规定。中共中央文件也提出股份制产权多元化，投资主体多元化。在民法通则 、 物权法 、 公司法 、 著作权法中则具体规定了物权、知识产权中都实施产权多元化政策。地理信息资源产权主体多元化内容，是商业性地理信息资源所有权多元化；在国有地理信息资源基础上加工开发拥有自主产权；对商业地理信息资源进行投资拥有所有权；对基础公益性地理信息资源投资拥有持有权。2设定持有权这项政策建议内容，
16、包括国有地理信息资源所有权与持有权分离，民营企业对基础公益性地理信息资源投资享有持有权，民营企业依法享有参与基础测绘活动的权利。这项建议是落实产权主体多元化政策，调动民营企业投资基础公益性地理信息资源积极性而创设的新权种。在我国产权多元化政策中，是规定“谁投资、谁拥有、谁收益” 。但基础公益性地理信息资源所有权只能属于国家所有。对于国有地理信息资源，民营企业能否享有交换权呢？回答是肯定的。依据物权法 、 城市房地产管理法 、 土地管理法的规定， “建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。 ”这表明建设用地使用权人的权利，已不是单纯意义上的使用权，而是经营支配权。即土
17、地使用权人享有土地所有权中所有处分权或支配权。为此称建设用地使用权为土地持有权更为合适。在我国建设用地使用权解决了国家土地所有权不能流通的难题，已取得极其显著的效果，使房地产业成为国民经济的支柱产业。同理持有权也可以解决民企投资基础公益性地理信息资源，虽无法取得所有权，但仍享受转让、许可使用和质押等经营交换权。创设国有地理信息资源持有权还可以加强对国有地理信息资源的管理，减少、杜绝同等水平下重复投资的顽疾。例如物权法规定， “国有财产由国务院代表行使所有权” 。在这里国务院享有国有财产的持有权。以国有土地为例，国务院享有管理方面的持有权，行使规划、出让、投资、税收等行政权；而单位与个人享有经营
18、方面的持有权。国务院作为国有地理信息资源投资人和管理人，就有责任杜绝重复投资。对国有地理信息资源经营持有权主体资格的取得，须有法定的程序。其主体是向基础公益性地理信息资源进行投资，并把所取得地理信息数据副本及目录汇交地理信息资源主管部门，经主管部门核实验收合格后，由政府发给地理信息资源持有权证书。证书中应明确规定持有权人享有的各种经营权。3受托与合作产权依合同约定这项政策建议是指国家资助并委托科研单位所产生的地理信息资源产权归属可由合同约定；国家与企业合作产生的地理信息资源产权归属由合同约定。物权法有一个法定原则，其含义是指物权归属须由法律设定，不得由当事人随意创设，除非有法律的授权。例如婚姻
19、法就实行夫妻财产共同所有与协议约定相结合的政策。在婚姻法中明文规定夫妻婚姻关系存续期间，双方可以通过协议约定他们财产所得的归属关系。在著作权法中也规定“受委托创作的作品，著作权归属由委托人和受托人通过合同约定” 。既然法律明文规定可通过协议约定产权归属，就是法律授权，也是遵守法定原则。4有区别的增值产权归属有区别的地理信息资源增值产权归属政策，是指在不同产权主体所有的地理信息资源基础上增值所产生产权归属实行不同政策。国外对地理信息资源增值产权归属，是从不同主体承担不同责任享有不同权利为依据规定的。美国规定政府官员为履行职责所完成的数据不适用版权保护；而个人或企业在国家数据基础上加工增值都拥有自
20、主产权。欧盟对数据库原始内容的创造者与数据库开发者都一律保护，但数据库开发者的权利优于创造者的权利。本建议的内容有二：一是在国家所有地理信息资源基础上加工增值的个人、企业均享有自主产权；二是在个人或企业所有的地理信息资源加工增值的产权归属，双方可通过合同约定；合同未约定，双方权利一律保护，但增值产权权利优于原始产权权利。本建议的法律依据是著作权法第十二条。5许可使用制度许可使用制度的基本内容是，商业性地理信息资源所有人、持有人对其地理信息资源享有转让权、许可使用权、质押权等经营权利。为保护这些权利的实现，其保护措施包括对地理信息资源所有权、持有权的取得实行登记制度；对地理信息数据的引用实行标注
21、制度；对网络地理信息数据的使用实行注册制度和身份验证制度；未经产权人许可，为盈利目的而使用其数据的，属于侵权行为；未经产权人许可，为盈利目的在其数据上加工增值产生的数据产品，不论对原数据改变的多少，均属剽窃行为。对该权利的限制是对地理信息资源产权中财产权保护期为 20 年，人身权保护按著作权法规定。该建议的理论依据是当代商品经济条件下，产权的实质内涵是商品经营交换权。惟有这些权利得到切实保护，产权人的利益最大化才能实现。由于地理信息资源具有可扩充性和可共享性，因此许可使用权是经营交换权中最重要的权利内容。该建议的法律依据是著作权法 、 专利法 、 商标法 、 担保法 ，这些法律中都规定了转让、
22、许可使用和质押等权利。对侵权和剽窃行为规定的法律依据是著作权法第四十六条和第四十七条。6经营权与所有权分离这项建议的主要内容有二：一是国有地理信息企业和公司制企业实行所有权与经营权分离制度，经营权人享有法人财产权、经营决策权，并对经营决策后果承担责任；二是国家通过财税在内的宏观调控措施，对地理信息资源产权的经营活动进行监管，维护产权人、经营人和消费者的合法权益。传统国有企业存在的主要问题有三：一、政企不分，企业往往成为政府机构的附属物，甚至受部门利益所左右；二、缺乏统一的产权主体或产权“虚置” ，政府部门同时作为国企所有人与管理人，犹如一人同时兼运动员与裁判员两责；三、国企经营主体没有经营自主
23、权，不关心国有资产的保值增值 7。7 卢现祥、朱巧玲：新制度经济学 ，北京，北京大学出版社，2007 版，第 278 页。国有企业所有权与经营权分离的主要理论依据有三：一、所有权中的四项权能是可以分离的；二、经营管理即人力资本所有权是企业所有权的重要组成部分；三、企业经营权要求企业人力资本所有权与企业财产所有权的统一，因为经营权的权能是不可分离的。其法律依据有宪法第十六条规定的国企在法律规定范围内有权自主经营。 全民所有制工业企业法规定“国家依照所有权与经营权分离原则授予企业经营管理” 。 “企业对国家授予所经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利” 。 公司法对所有权与经营权分离的运作则
24、有具体规定。7涉外产权的国家主权制度建议的主要内容是在我国领土、领空、领海及其专属经济区内，同国外机构开展合作调查研究项目的，其原始地理信息资源所有权归我国所有。对于在我国境内所建立的涉外地理信息企业产权的保护，除维护国家主权原则外，尚须坚持平等互利与参照国际惯例等原则。涉外产权国家主体原则的理论与法律依据是国际法规定的基本原则。1962 年第 17 届联合国大会第 1803 号决议， 关于自然资源永久主权的宣言 ，就确立了自然资源永久主权的原则。作为自然资源的地理信息资源的保护是有时限的，而不是永久的，但其产权归属的国家主权原则却是适用的。我国民法通则和民事诉讼法对涉外民事关系，涉外诉讼都有
25、专门规定。我国还发布了中外合资经营企业法 、 中外合作经营企业法和外资企业法 ，对在我国境内的涉外产权都作了具体规定，都适用于地理信息资源产权的经营活动。主要参考文献1中国地理信息 产业政策研究组： 中国地理信息产业政策研究，北京，测绘出版社， 2007 版2卢现 祥、朱巧玲：新制度经济学 ，北京，北京大学出版社，2007 版3郑 克中： 商品 经济与产权制度原理 ，济南，山东人民出版社，2005 版4斯韦托扎尔平乔维奇：产权经济 学，蒋琳琦译，北京，经济科学出版社，2004 版5朱 晓辉 ：信息 权利研究，北京，知识产权出版社，2006 版6郑 曙光： 产权 交易法，北京，中国检察出版社，2005 版7岳福斌：现代 产权制度研究，北京，中央编译出版社，2007 版8刘家顺 、杨洁、孙玉娟：产业经济学，北京，中国社会科学出版社，2006 版9周 晓唯： 资源市 场化配置的法学分析 ，北京，中国社会科学出版社，2005 版
