1、0市场化逻辑与农村公共服务供给改革基于湖北三镇“以钱养事”改革的调查（节选）改革的解剖2.1 改革的过程湖北“以钱养事”改革的宏观脉络经历了一个咸安新政七市试点全省推行强化巩固他域借鉴的过程。1999 年 8 月， “咸安政改”发起人宋亚平出任咸宁市咸安区委书记。2003年，咸安区开始推行乡镇管理体制改革，并对乡镇“七站八所”进行改制，这场改革涉及面之广、牵涉人数之多、触及利益之深在咸安区前所未有。随后，咸安区改革受到湖北省委省政府的重视，并成为全省正在开展的乡镇综合配套改革可参考和借鉴的模式。2003 年 11 月，湖北省在吸取咸安等地改革经验基础上，出台了中共湖北省委、湖北省人民政府关于推
2、进乡镇综合配套改革的意见（试行） （鄂发200317 号） ，决定从 2004 年开始在全省推进乡镇综合配套改革，2005 年底完成此项改革。为了积累经验，先在天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安 7 个县(市、区) 进行试点工作。为了进一步深化改革，并巩固既有改革成果，2005 年、2006 年湖北省相继下发中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见 （鄂发200513 号）和湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见（鄂办发200614 号）两个文件，要求全面推进并不断深化以“以钱养事”为核心的
3、乡镇综合配套改革。改革在全省推广后，并不像开始想象的那样顺利，各种机制并没有充分的完善，所以湖北在此后的几年间不断巩固这项改革。比如，省市领导不断的下去调研，督促下级政府大力推动改革，而省里也在不断出台配套政策，比如强化以钱养事资金的监管，加大以钱养事专项资金的规模。2008 年咸安区获得“中国地方政府创新奖” 。继湖北改革之后，安徽、江西、四川、河南等部分地区也开始借鉴湖北改革经验，谋划建立农村公共服务“以钱养事”新机制。虽然其他地方的改革可能与湖北有所不同，但它们的改1革却是直接借鉴了湖北的做法。 2.2 改革的内容根据“行政职能收归政府，经营职能走向市场，公益服务职能面向社会”的改革总体
4、思路，湖北“以钱养事”改革主要围绕以下几个方面的内容展开。一是收章、摘牌，对“七站八所”进行事业单位转制。事实上， “七站八所”中的“七”和“八”都是概指，并非确数，其中主要有：一是乡镇直属事业站（所） ，包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等；二是区直部门与乡镇双层管理的站（所） ，包括包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等；三是“条条管理”的机构，包括国税分局（所） 、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。二是人员的分流与身份置换。在对事业单位人员进行分流与身份置换时，湖北省要求在改革中对乡镇行政和事业单位(含延伸、派驻
5、机构)的临时工、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员,都必须无条件清退。在全面清理、清退非在编人员、重新核定编制的基础上,按照“公开、公正、公平”的原则,采取考试和考评相结合的做法,实行全员竞争上岗。未参加竞争和在竞争中落岗的人员要逐步分流。分流人员要逐步与行政、事业单位完全脱钩。三是建立与“以钱养事”新机制相配套的农村公益性事业投入稳定增长机制。湖北省全面实行“以钱养事”改革之后，省级财政逐年加大了对农村“以钱养事”的支持，2005 年湖北省通过专项转移支付，对农村公益服务经费给予一定补助，对农业科技推广每个乡镇扶持 3 万元。另外，湖北省政府已和国家开发银行签订协议，将通
6、过政府贷款的形式筹集资金，用于补建乡镇事业单位个人基本养老保险账户。湖北省还要求，县级财政也要将农村公益事业服务费纳入年度财政预算，并逐年加大投入力度。畜牧业以猪 2 元/头、鸡 5 毛/只、牛 2 元/头，种植业以每亩不低于 1 元、文化体育以每人不低于 2 元作为农村公益服务经费分别纳入县级财政年度预算。从 2006 年起，湖北省财政又对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务(含水产、农机)、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按照每个农业人口 5 元的标准确定，此后，这一补助标准逐年提升，2007 年提高到了 10 元/人，2008 年上升到了 15 元/人，计划生育服务补助资金
7、也按照规定标准确定。22.3 改革的方式合同。根据农村公共服务市场化的理论，合同承包制的主导思想是使公共服务的非垄断化。其主要内容应该是政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务，形成政府主导，各主体共同参与的格局。在合同订立以前，公共服务的确立是一个政治过程，政治机制起主导作用。合同订立后，公共服务的生产就进入了经济过程，市场机制在起主导作用。值得注意的是，将公共服务承包出去并不意味着政府完全放弃责任，在合同承包中，公共部门保留了自己的责任，但职责的履行主要依靠私营部门的专业技术和优势。考核。 中共湖北省委办公
8、厅、省政府办公厅关于开展 2007 年度全省农村综合改革考核评估工作的通知里，考核评估内容“第一条：乡镇机构改革和农村“以钱养事”新机制运行”规定考核内容包括：乡镇机构改革情况；编制实名制情况；延伸派驻单位改革情况；“以钱养事”资金落实到位情况；乡镇事业单位转制人员养老保险政策落实情况；2007 年乡镇公益性服务人员合同签订、考核和兑现情况。招标招聘。按照市场化的理论，政府投资提供的公共产品和准公共产品，可以通过公开招标的方式承包给私营部门生产提供。引入竞争机制能够提高效率，使投入少而产出多；竞争推动人们去创新，改善服务。这是湖北“以钱养事”改革的本意，其中最能应该竞争机制的无非就是公开招聘了
9、。33 改革的比较3.1 改革的动机：初始动机与推广动机初始动机。国内有学者将改革动机分为两种,一是主动动机,二是被动动机。主动动机一般是出于发展的目的,由利益驱使,被动动机则是为了化解危机,由压力迫使。咸安的“以钱养事”改革，正是在咸安外部发展环境的迫使和主政者主动求发展的两个双重动因下诞生的。1999 年 8 月，在“以钱养事”改革发起人宋亚平出任咸安区委书记之时，咸安正处在财政拮据、债台高筑而又机构臃肿、人浮于事的水深火热之中。一方面，作为全省 38 个贫困县（市、区）之一，咸安区经济基础脆弱，运行质量低，工业腿短,农业落后，财政捉襟见肘,债务居高不下,“五乱”屡禁不止；区级财政赤字 3
10、000 多万元，“普九”负债 9600 万元。此外，咸安区还有各种名目的基金会 130 多家，非法高息揽储达 3.68 亿元。由于多年未被治理，1999年初出现挤兑风潮，民众上访不断，经常围堵政府，甚至堵塞国道，严重影响着社会稳定。另一方面，咸安区政府以及以“七站八所”为代表的事业单位机构臃肿、人浮于事的状况已经恶化到了无以复加的地步。这一点，从 2006 年11 月 25 日宋亚平在中改院和中挪社会政策论坛联合主办的“中国新农村建设：基本而有保障的公共服务”国际研讨会上的发言可以找到佐证：“不说七大姑八大姨，我们每年一个县起码要解决四百名复员退伍军人的安置工作。比如到西藏当兵，回来就必须安排
11、工作，政府部门进不去，就去七所八站，时间一长，这些机构成了我们解决人员就业的无可奈何的场所，他们这些人员构成的变化，已经跟当年设立七所八站的时候状况完全不一样，就成了养人的地方，不但不能够给农民提供直接有效的服务，反而成了巧立名目，三乱或五乱的根源。”人事与财政的双重重压，无疑将新官上任的宋亚平逼入了一种绝境县乡两级基层的许多工作领域，困难已经到了无可复加的地步，如果不改革就等于 “等死”！在这样的情况下，财政拮据、人事臃肿就成为了宋亚平及咸安区政府其他领导成员发动改革的直接诱因，而精简财政、缩减人员，“减人、减事、减支”，就成为了“以钱养事”改革无可厚非的动机之一。然而，外部动力的驱使只是改
12、革的一个浅层动因，一项改革从诞生、推行到贯彻，永远与主政者的改革思维和政策选择有着最密切的联系。因此，要深究 “以钱养事 ”改革的深层动机，其主要发起人宋亚平是一个永远绕不过去的4灵魂人物。“以钱养事”改革自开始推行的那天起，就一直是在争议中进行的，对改革发起人宋亚平的非议，更是从来没有停止过。有人认为，像宋亚平这样的落后地区干部，在发展经济上没有本事，只好转过头来搞改革，在他们看来，落后地区的改革在很大程度上就是 “穷折腾”和“瞎胡闹”。也有人理直气壮地认为，县乡基层干部素质差，水平低，搞改革的动机无非出于“政绩工程”的一己私利，能够吸引社会眼球，容易从中沽名钓誉。一些县乡领导干部也不能理解
13、，认为撤销“站、所”之后，政府应该承担的社会责任和必须提供的公共服务就没有载体了。对于这种非议，在接受经济观察报记者马国川的采访时，宋亚平显得比较无奈：“我不知道“政客”和“捞政绩”的标准是什么！小平同志讲，改革是解放生产力，是为经济发展开辟道路。因此，搞改革正是抓根本、管大局、图长远的事情，应该是衡量政绩的重要内容。如果当官的不抓改革，不把着力点放在制度建设上，而是简单地片面地抓一些招商引资，以求 GDP 一时的增长，遇到体制性矛盾就绕道走，那就是“好官”了吗？这种人一个两个不要紧，十个八个无所谓，一个地方也可以，问题是各地都似乎带有普遍性。这让人想不通，也觉得没意思。”而当记者追问他是否迫
14、于财政压力才推动改革时，他表示，政府的财政困难只是某些改革的一个原因，但不是决定性的。“现在财政转移支付占到地方财政的二分之一，有的甚至达到了三分之二。但县乡两级财政保障水平非常低，即使中央加大财政转移力度，许多县乡级仍然是讨米财政、要饭财政。基本工资就千把多块钱，各种津补贴发不出来，包括民生的各种社会事业你没法去做。导致这种状况的根本原因是经济发展不够，是任何一个书记、县长和干部群众都不满意的。要改变这种状况就必须通过改革开放来解放生产力，促进经济的发展。”宋亚平的回答，无疑为他的改革动机做了最好的诠释。主政者的改革动机。如果说“以钱养事”改革在咸安的推动是出于环境压力和改革创始人宋亚平 “
15、以改革求发展”的发展思路下双重作用的结果，那么“以钱养事”在全省的推广，则主要归功于时任湖北省委书记的俞正声，咸安的“以钱养事”改革经验在湖北的全面推广，与俞正声的创新意识、政治勇气乃至政策选择，都有着莫大的干系。那么，俞正声为什么要在全省推广“以钱养事”改革呢？俞正声在执政湖北期间，一直所推的一句话就是“打基础，管长远” ，这六个字的含义就是着力解决深层次问题，保证社会经济的可持续发展，而不是图一时政绩，一时的风光，掉进发展的陷阱。而不可否认的是，主政者的改革思维对乡镇改革的推进和体制创新具有不可忽视的作用。当“咸安政改”在平民百姓和县乡领导干部5中都引起巨大争议，高层领导既不表扬也不批评，
16、始终保持沉默的时刻，是俞正声站出来，给予了宋亚平及其改革追随者最积极的支持，并对改革的成果和改革的方案给予了高度评价。原咸安区委书记宋亚平坦言：“俞书记肯定了咸安改革的勇气和魄力，给了我们极大的精神支持和鼓舞，同时对有争议的改革内容做出肯定。 ”1在肯定了咸安的改革做法之后，俞正声还曾经三下咸安，深入乡村，专门就乡镇综合配套改革进行调研，倾听广大干部群众的意见和建议，鼓励基层干部把“体制性造福”作为“造福一方”的根本，明确“没有体制性造福，就没有持续的经济社会发展” 。 2随后不久，2003 年 11 月湖北省委省政府出台关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)(鄂发2003)17 号)，该文件
17、以咸安改革为蓝本，将其推广到全省。在湖北省整个乡镇改革进程中，俞正声扮演着积极推动者的角色。作为湖北省的主政者，俞正声大胆将乡镇的改革从资源性调整转向体制性重建，用基于体制性稳定基础上的乡村社会秩序，取代资源稳定性基础上的旧秩序，暂且不讨论这种思路在现实的实施中是对是错，但正是这种战略性思维，推动了“以前养事”改革在湖北的推广。3.2 横向的比较：差异化的格局农技。X 镇的农技中心改革以前有八个员工，改革以后通过工资买断竞聘上岗还有五个服务人员，并且据该中心人员称并非所有人都买断。从目前的状况来看，中心服务人员老龄化严重，人才青黄不接，就业和待遇都无法吸收大专院校人才到基层来工作。改革以后中心
18、签约人员的直接的物质待遇要好于改革以前，所以纵向比较起来，中心签约人员对于物资上的增长是满意的，但是横向比较起来就觉得农技中心不如别的中心，同时认为买断、聘用、取消事业编制打击了他们的信心，使他们对农技服务热情不如以前。改革以后的工作内容与改革以前相比没有多大变化，尽管要量化考核，农技中心人员也只是多下了几次乡，服务内容并非我们所想的那样可以真正帮助农民解决农业问题，仅仅是发一些关于病虫害的防治信息，或者采用广播的方式宣传。我们认为这样的服务效果就目前政府所采用的绩效考核方式来衡量和考核，无法达到准备评估的目的。S 镇农技服务中心改革以前原有十个人，改革以后还有五个签约人，年龄1 翁仕友.俞正
19、声治鄂新政.决策.2005（7）2 宋亚平.乡镇管理体制改革与政府公共服务.中国(海南)改革发展研究院第 50 次改革发展论坛“建设公共服务性政府政府转型与中国经济社会的协调发展”会议论文，2004 年 10 月 30-31 日6均在 40 岁以下。他们也认为工资与改革前相比有所提高，但认为其得到的工资和所做的事情量不成正比，对工资的增长速度以及取消编制不满，认为现在没有稳定的感觉，和普通的打工者性质没什么区别，赚的钱却远比打工者要少。中心人员认为农技工作难度大，每个服务人员负责的范围太大，根本没办法百分百完成。D 镇农技中心改革以前有 7 人现在有签约人员 5 人，平均年龄 40 岁以上。D
20、 镇的农技是全国先进单位，所做的工作比其他地方有所不同，该中心的主要工作内容是农业技术推广，新技术实验，发布病虫害信息。其中很大一部分工作是通过下乡开展讲座实现的。D 镇农技中心肯定改革，认为 D 镇的改革极大提高了中心人员服务的积极性，提高了农村公益性服务的质量。L 镇和 D 镇同属于 W 市，有很多相似之处。农技中心改革前后人员没有发生变化，四个人通过笔试、群众评议等最终全部竞聘上岗。工作内容主要有三部分，分别是预报病虫害的信息，示范实验，突发事件上报。工作方式是通过联系各村农业主任，有必要的时候会进行重点指导，多数工作是通过开展群众会培训会传播病虫害信息。L 镇与 D 镇同属于 W 市，
21、政策有相似之处，因此他们基本上赞成改革的大方向，认为效果比改革以前较好，也提出了一些不足的地方。比较起来，四个镇可以规为三个类型。D 镇和 L 镇的农技中心是当地比较有特点的单位，改革以后政策对他们是有利的，人员的裁减比 X 镇和 S 镇要少，人员待遇以及创收途径要更好，特别是 D 镇是受到全国表彰的单位，本身对他们就是一种激励，尽管取消了事业编制，对他们来说影响不大。因此不论是中心人员精神以及物质待遇，还是中心服务内容和服务效果，这两个镇都要优于前两个镇。从服务内容和服务效果上来说，D 镇和 L 镇也要优于前两个镇。对于 X 镇和 S 镇，他们对取消事业编制和待遇问题依然存在很多怨言，工作积
22、极性显然也不高，是否真正提高了农村公益性服务水平很难判断。我们认为，这主要的原因是政策的差异造成的。畜牧。X 镇畜牧中心改革以前 10 多个人，改革以后 3 个人。由于三个人无法完成合同规定的工作量，该中心自行抽出资金聘请村级防疫员协助他们完成工作。自改革以后中心人员通过考核竞聘等，稍微有所变化，而不是一直都是某几个人在从事农村公益性服务。他们认为改革是成功的，相比改革以前畜牧站的基本不作为的情况，现在人少工作量大，但个人收入和服务效果远好于改革以前。但认为相对于繁重的工作量，财政投入远远不够，人员面临着青黄不接的境况。XY 镇畜牧中心改革以前是十个人，改革后还有四个签约人员。总体上肯定7改革
23、，用中心主任的话说“改革形式是好的，方向是对的” ， “原来是散摊子，以前没有经费，现在有经费” 。考虑到稳定这个队伍，合同已经改为三年一签。但是，和其他地方畜牧中心一样，同样面临着人员青黄不接的问题。监督形式及过程，区了下发了以钱养事监督卡，一个服务了就签一个字。每个季度进行一次考核，考核以抽查形式，有特别重大疫情，一事一检查。D 镇畜牧服务中心人员：改制前 31 人，现在 12 人，其中有 5 人是改制后局里派下来五个有事业编防疫员。总体来看，人员方面在畜牧这一块都裁掉了很多人，裁减的比率也基本持平，但是差别在于，D 镇的 12 个人中有 5 个是由县局主管部门派下来的防疫监督员，是有事业
24、编制的人员。因此，D 镇畜牧中心这种情况显然比 X 镇以及 XY镇更具稳定性。在签合同的年限问题上，XY 镇已经改为了三年一签，而 X 镇依然是一年一签。广电。X 镇的广电服务中心已经不属于“以钱养事”的范围，完全退出“以钱养事”序列成为了完全意义上的企业化单位。W 市 D 镇和 L 镇的广电中心均改成了相应的网络传媒公司分公司。由于其特殊的背景，既改制成了企业化的公司，又要划入 “以钱养事”的改革范围，协助政府完成农村公益性服务工作，因此其变成了半企业化半事业化的特殊性质的单位。在人员方面，人员数量没有变化，变化的只是身份，即从部分有事业编制变成全部没有事业编制，而且中心的人员都比较年轻，学
25、历多为大专。分公司的人事由市广电局管，人员就有调离提升的机会。由于其特殊的性质，工作内容自然也分两部分，一部分是由市（县级市）总局下达的任务，内容包括处理安全事故，打击非法窃取信号，负责电视信号，而有关农村公益性服务的工作，基本是按照所签订的合同进行。目前中心服务人员对待遇方面比较满意，改革取消事业编制对他们而言影响不大，反而更有利于他们的工作积极性，尽管这些积极性的提高限于非公益性的工作，但在一定程度上也有利于农村公益性服务工作的开展。比如，有限网络的推广一方面为网络公司增加了利润，另一方面也为更快更广发布农村公益性服务信息提供了便利。文体。XY 镇文化中心在改制之前共有五个人，改制之后只有
26、 1 个人。改革之前，文化站和政府捆绑在一起，人浮于事，用文化中心 X 主任的话来说，就是什么事情都管，尤其是杂事，但是五个人在那里，却只有一个人在做实事，占了编制，又没有什么事情。而改革之后，这种情况有了一定的改善，但是中心也面临着后继无人的危险。XY 镇文化中心的主要工作内容是送戏下乡，送电影下乡。改革后，该镇还组建了农民乐队，每年演出 100 场次，创收 10 多万，农民乐队由文体中心扶持、指导，乐队建成之后，政府支持了服装 10 多套，中8南财经政法大学还赞助了部分乐器。可以看出，文化服务中心工作的开展，很大程度上还是要依附于政府，但与政府的关系很难理顺，也即是“两块牌子，一套班子”
27、。X 主任用了一句话来进行概括“文体是公益性的，历来都是国家养的” ，因此改革前的文化站和改革后的文化服务中心实际上是一样的，还是由政府来管理。至于其他地方的文体，以 X 镇为例，人员只有一个，工作内容是下乡放电影，但据我们调研了解到，事实上一年也没放几场电影，更谈不上有其他的创新形式。相比而言，在 X 区市，XY 镇的文体是走在前列的，但即便是走在前列的，也面临着不少问题，其他镇的问题就更难想象会开展到什么样子了。其他。X 镇计生中心改革以前有十多个人，改革以后中心四个人，其中另一个医生和管理人员外出打工，实质上只有两个人在工作。改革以前计生站双重编制，政府行政管理，事业编制，买断以后都是无
28、编人员。改革以前计生工作使用行政手段，现在是计生手段，只能做思想工作，工作人员在工作过程中不能争吵，不能罚款，只能做工作。改革以后的工作和政府没有特别分开，也分不开。X 镇中心主任认为改革对计生中心来说至少是不成功的，因为计生中心在改革之后所要完成的工作和改革前是没有变化的，但是改革使他们没有了稳定的事业编制使得中心人员的身份发生了变化，加上计生工作人员在改革前采取了强硬的工作态度给农民留下的负面影响，造成了计生工作难度很大，而上级部门的检查频繁，条目繁多，给计生工作人员带来很多繁重的压力。计生中心另一位人员表示，改革后挫伤了他们的工作积极性，而农民又对计生工作人员持排斥的态度，以至于计生工作
29、人员即便是很努力的工作，迎检也可能会出现问题。计生中心人员为了开展工作，常常用各种其他的方法，尽管这些方法不一定符合规定，但是只有采取这些方法才能完成工作任务。水利和计生对于农村来说都极为重要，基层水利公益性服务中心是农村农田水利建设的根据地。在确立了农村公益事业以钱养事新机制后，XY 湖镇水利中心依照政策“改变单位性质” 、 “人员退出事业编制” ，实现了从事业单位到企业的转变。在人员变化上，改革前，XY 湖镇水利服务中心有 7 个职工。改革开始后根据 “江汉平原及江滨湖区按鄂发（2005）13 号文件执行，其他地区的乡镇原则上设 1-2 个岗位”的指导意见，中心只设 1 个“以钱养事”岗位
30、，其余 6 人全部进行了买断。但 1 个人完成整个乡镇的水利服务是有困难的，因此，为保证水利中心的正常运转，水利中心每年还额外聘请了水利管护人员。改革之后，水利中心的工作职责也得到了进一步的明确，具体的服务内容包括：每月定时对水利基础建设项目进行巡查、维护堤防安全，湖区和水库管理，定期向农民9进行水利法规宣传与培训 。在资金方面，由于水利涉及人民的生命财产安全，事关重大，故除了“以钱养事”改革政策中规定的公益性服务经费和物化投入之外，镇政府和上级部门也会给予一定资金支持。有堤防设施需要维修的，可向政府报告，由政府拨付维护资金，进行设施维修改造，如果镇政府财力有限，就向上级部门申请，获得项目资金。XY 镇水利中心的工作基本上属于双重管理，政府在工作上进行管理，执行上督办，主管技术上指导，业务上培训。这种双重领导，也分担了水利中心的工作压力，如果水利工作出了什么问题，水利局和政府也要负同等责任，这就在一定程度上减轻了水利中心的责任负担。水利站和计生站在农村具有极其重要的地位，因此是否纳入“以钱养事”改革的范围，各地采取的措施不一样。湖北省有些地方基本没改，就计生而言，有些地方将原计生站人员改成公务员编制，管理人员改成行政编。由于计生水利工作的特殊性以及重要性，各地怎么改有自己的考虑，但是这种差异到底有没有文本可依或者是否合理，仍值得研究。
