1、开封市科学推进新型城镇化实施方案（2014-2020）2目 录第一篇 实施背景 .3第一章 发展基础 .4第二章 发展困境 .6第三章 总体判断 .8第二篇 总体要求 .9第四章 指导思想 .9第五章 基本原则 .10第六章 主要目标 .12第七章 重点战略 .19第三篇 重点任务 .21第八章 深入实施工业强市战略 .21第九章 着力打造消费型城市 .30第十章 积极推进农民工市民化 .35第十一章 优化城镇化格局和形态 .41第十二章 加快推进“两改一建”工作 .45第十三章 提高城镇综合承载能力 .50第十四章 推进城乡发展一体化 .55第四篇 创新城镇化发展体制机制 .59第十五章 深
2、化农村综合配套改革 .59第十六章 推进户籍管理制度改革 .61第十七章 完善土地保障制度 .62第十八章 构建多元化资金筹措机制 .62第十九章 完善农业转移人口就业创业机制 .64第二十章 完善生态环境保护机制 .65第二十一章 改革住房政策 .66第二十二章 优化其它政策措施 .66第五篇 实施保障 .68第二十三章 加强组织协调 .68第二十四章 争取政策支持 .68第二十五章 开展试点示范 .69第二十六章 强化考核评价 .703为深入贯彻中央城镇化工作会议精神，全面落实中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见和河南省新型城镇化规划（2014-2020 年），明确开封市新型城镇化
3、发展的总体目标、重点任务、政策措施，科学有序推动城镇化健康发展，特制定本实施方案。第一篇 实施背景开封市地处中原腹地、黄河之滨，是八朝古都所在地，属中原经济区核心城市。开封东临商丘市，西连省会郑州市，南接许昌、周口，北靠黄河，与新乡市隔河相望。全市总面积6444 平方公里，2013 年户籍人口 511 万人 1，常住人口 465万人。2014 年 9 月开封行政区划调整后，市区人口达到 169万人。开封市辖五区龙亭区、顺河回族区、鼓楼区、禹王台区和祥符区，四县尉氏县、通许县、杞县、兰考县（省直管县），一个城乡一体化示范区开封城乡一体化示范区（开封新区）。2013 年生产总值 1363 亿元，公
4、共财政预算收入 80.74 亿元，三次产业结构 20.6:44.7:34.7，城镇居民人均可支配收入 19492 元，农民人均纯收入 8355 元。1 数据来自 2013 年开封市国民经济与社会发展统计公报4第一章 发展基础科学推进开封市新型城镇化发展，必须牢牢把握开封市五大基本特征。（一）典型的农业大市、人口大市、劳动力输出大市开封一直是传统粮食主产区，拥有大量的农村和农业人口，农耕文化根基非常深厚。作为一个拥有 511 万户籍人口的人口大市，仍有 412 万人在身份上是依靠土地生存的农民，占比高达 80%。2013 年，开封市 80%的土地属于农用地，近60%的土地是耕地，农业对全市经济总
5、量的贡献仍高达20%，全市共有 104 万农村劳动力脱离土地就业。（二）正处于工业化、城镇化加速发展的起步阶段近年来，开封市的财政收入等多项经济指标均以全省第一的速度快速增长，其它指标增速也一直位居全省前列。随着郑汴“交通同城、电信同城、金融同城 ”等不断深化，中心城区和县城人口的产业集聚能力明显提升，开封新区作为“经济核心极” 的承接带动 作用初步显现，开封工业化、城镇化正处于加速发展的起飞阶段。（三）文化旅游资源优势突出开封的文化旅游资源独特而雄厚。开封是八朝古都，也5因清明上河图成为唯一看得见的古城，历史文化底蕴厚重、文化名人不胜枚举、书画之乡闻名遐迩、饮食文化经久不衰、非物质文化遗产氛
6、围浓郁；近几年，开封的文化旅游产业快速发展，旅游产品不断增多，文化内涵不断丰富，实力不断增强，以文化旅游为核心的服务业迅速发展。开封宋都古城文化产业园区为国家级文化示范园区， “一河两街三秀” 初具影响力。全市目前共拥有 1 个国家 5A 和 6 个国家 4A 级旅游区，星级酒店饭店 22 家，旅行社 53 家。2013 年，全市共接待中外游客 4990 万人次，实现旅游综合收入 207.8 亿元。文化旅游产业有力地带动了全市经济社会的全面发展。（四）棚户区、城中村规模大，改造任务重、难度高开封市的棚户区规模占到全省总量的 50%，城中村遍布市区，改造任务艰巨，大片棚户区、城中村影响了开封作为
7、国际文化旅游名城的整体形象。受历史遗留问题复杂、文物古迹多、规划限高等因素的制约，房屋征收难度较大，开发成本较高。（五）城镇化空间格局不断优化市区“两改一建 ”成效初 显，杞县、通许 、尉氏等县域经济实力和县城综合服务功能提升较快。县城和中心镇已成为开封下一步城镇化的重要载体。八大产业集聚区经济实力和人口吸纳能力明显提高。 “六位一体 2”的城 镇化空间格局初具规6模。第二章 发展困境总体而言，开封的发展还面临着诸多亟需认真解决的重大问题。（一）工业化对城镇化带动力弱一是经济总量偏低。2013 年全市经济总量和人均水平不仅低于全国水平，也低于河南省平均水平。二是产业结构不合理。二产、三产比重偏
8、低，一产比重仍高达 20%。三是工业耗能过高。2014 年一季度，规上工业综合能耗同比增长33.12%，单 位工业增加值能耗同比增长 15.96%。四是工业对本地就业带动能力有限，2013 年的 104 万农业转移人口中仅 20%在开封市本地就业，其余均外出务工。（二）文化旅游市场发育不好一是现有文化旅游资源与旅游市场需求的对接程度低，旅游消费点太少，尚未形成多元的消费体系。二是旅游消费品供给与游客需求层次不匹配，文化内涵不足，造成旅游消费品的销售量小、质低。三是包括住宿、交通、餐饮在内的城市消费软硬环境较差，极大地限制了消费市场扩容。2六位一体：即中心城区+县城+中心镇+ 一般镇+新农村社区
9、+新农村居民点。7（三）旧城改造效率较低一是开封市城中村、棚户区历史遗留问题严重，权属结构复杂，影响了改造升级的时间进度和方式选择。二是在旧城改造投融资上，过于依赖政府力量，未能充分发挥社会资本参与作用。三是安置过程中未充分考虑原住居民特别是中低收入群众的权益，大多采取货币补偿或异地安置，对群众的就业、公共服务设施需求考虑不足。（四）农民市民化缺乏工作抓手一是公共服务资源配置与人口流动方向严重不匹配，人口聚集地区的教育、医疗等公共服务资源供应不足，人口迁出地区的公共服务资源又闲置浪费严重。二是农村产权制度改革滞后，新型农村社区建设步伐过快，配套设施跟不上，入住率较低。三是社会保险支付额度过高，
10、企业依法承担社会责任和担当意识不强。四是缺乏具体工作抓手统筹解决上述问题。（五）市县城区功能尚不完善一是市区带动示范作用仍不强；二是由于体制约束，县域财力和发展活力受到极大抑制，县城建设和综合服务功能欠账较多；三是开封的小城镇总体实力较弱，很多建制镇没有像样的镇区。即便是曾经辉煌过的明清四大古镇之一的朱仙镇，也没有发展起来。8第三章 总体判断开封具备再次崛起的几大优势：毗邻郑州大都市。河南作为一个人口大省，也是一个消费大省。2013 年底郑州市常住人口 919 万人，城区（五区+ 上街 +三个开发 区）常住人口 466 万人，是一个巨大的消费市场。便利的交通条件使得开封正处于这个巨大消费市场的
11、集散地。文化旅游资源丰富。开封作为八朝古都，拥有清明上河图、汴绣、官瓷、书法、木版年画等汴京五宝，打好宋都文化、历史都城这张牌，可以促进文化产业资本落户开封。土地和劳动力成本相对较低。廉价的资源加上完善的基础设施和区位优势，使开封市成为承接东南沿海转移、承接省内劳动密集型产业的最具竞争力投资地。交通区位较好。郑汴城际快轨通车后交通时间迅速缩短，大量高速公路在开封市境内形成交叉结点，大量人流、物流、资金流汇集为产业发展提供了基础。农副产品资源丰富。开封是国家奶山羊、细毛羊、淡水鱼生产基地，国家商品粮生产基地，小麦、棉花、花生、瓜菜、大蒜的重要产区，为发展农副食品加工产业提供了基础。传统工业有一定
12、基础。近代以来，中原民族工业最9先在开封兴起。经过一个多世纪的发展，开封已经形成了比较完备的工业体系，还有大批国企时代保留下来的高素质产业工人。第二篇 总体要求第四章 指导思想以邓小平理论、 “三个代表 ”重要思想、科学 发展观为指导，全面落实十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，紧紧抓住中原经济区、郑汴一体化和郑州航空港经济综合实验区建设三大战略机遇，以谋建经济文化强市和河南省新兴副中心城市为目标，坚持就业为本、产业先行，继续实施工业强市战略，以大力引进和培训战略新兴产业为重点，促进农村转移人口“留得住、活得好” ；以人的城镇 化为核心，创新农民市民化成本分担机制，有效促进农民工真正融入城
13、市，破除城市“ 破璃 门 ”；以打造文化旅游、金融后台服务中心、养老等现代服务业，放大开封优势，强化郑汴洛三市城市功能定位的差异化、特色化，促进开封以“新兴” 姿 态迅速赶超；以国际文化旅游名城建设为抓手，强化和完善“ 双核、六组团、多点” 3六位一体的城镇化发展总体布局，提高城镇综合承载能力；以完3 双核：即老城区、开封新区； “六组团”：即、黄 龙组团（祥符）、尉氏组团、通许组团、杞县组团、朱仙镇组团、运粮河组团，多点：由 15 个中心镇、30 个一般镇、一批新农村社区和若干新农村居民点构成。10善利益分配机制为突破口，有序推进棚户区、城中村改造，大幅提升城镇居民生活质量。坚持积极稳妥、扎
14、实推进，走以人为本、传承文化、优化布局、产城互动、生态文明、科学有序的新型城镇化道路，促进“四个开封” 建 设，为全面建成小康社会、实现开封复兴奠定坚实基础。第五章 基本原则以人为本。以人的城镇化为核心，着力完善棚户区、城中村整体服务和环境，提高城镇人口素质和居民生活水平，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的人口有序实现市民化作为首要任务，把改善群众生活、增进社会和谐作为根本目的，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，真正让人民群众成为新型城镇化的参与者、推动者和受益者。产城互动。坚持以产兴城，以城促产，把就业和生计作为推进新型城镇化的前提条件，通过产业集聚和转型升级繁荣城市经济、拓展就业创业空间，通过完善城市功能吸引要素集聚、拓展产业发展平台，以产业集聚水平决定人口转移的规模和方向，以人口集中程度决定城市建设的速度和重点，形成产业集聚、就业增加、产城融合发展的新格局。优化布局。按照“新兴副中心城市” 发展定位，完善城镇结构体系，大力提升中心城区竞争力，完善县城功能，
