1、强化测绘工作统一监管宋超智 摘 要：本文通 过总结改革开放以来 测绘工作统一监管取得的主要成绩，分析当前 测绘工作统一监管工作面临的严峻形势，以及加 强测绘工作 统一监管的重要性和必要性，明确了新时期测绘统一监管的主要内容和任务，并提出了 强化 测绘统一监管的具体措施。关键词：测绘 统一监管 研究一、测绘工作统一监管的基本形势（一）测绘工作统一监管取得的主要成绩改革开放以来，根据党中央、国务院的决策部署，不断深化测绘行政管理体制改革，不断强化测绘战略规划、公共服务、市场监管等职能，逐步形成了从中央到地方由国家、省、市、县四级测绘管理机构组成的测绘行政管理体系；全面加强测绘法律法规建设，已经基本
2、形成了以测绘法为核心，包括 4 部行政法规、32 部地方法规、7 个部门规章、100 余部地方政府规章以及系列重要规范性文件在内的适应社会主义市场经济体制的测绘法律法规体系；不断加强测绘规划计划、资质资格、标准质量、测绘成果、地图编制以及涉外测绘管理，加大了对从事地理信息数据采集、使用、保管、导航电子地图制作、互联网地图、地理信息服务和涉外测绘等活动的监管力度，依法查处了大量测绘违法违规案件，测绘市场秩序进一步好转；全面推进依法行政，加强了执法制度建设，开展了测绘行政执法依据梳理和全国测绘行政执法职权分解，进一步规范了行政许可程序，完善了行政许可公示制度，测绘系统依法行政进一步规范。（二）测绘
3、工作统一监管面临的形势依然严峻近些年来，通过各级测绘行政主管部门的共同努力，测绘统一监管逐步得到加强，取得了一定的成效。但还存在着各种扰乱测绘市场秩序的行为和活动，以及测绘统一监管职责履行有缺位、测绘统一监管机制不完善、测绘行政执法不够到位等困难和问题，一定程宋超智，国家测绘 局副局长。度影响了测绘事业的快速发展，亟需加强研究、加快解决。一是扰乱测绘市场秩序的违法违规活动时有发生。近年来，随着市场经济体制的逐步建立和完善，地理信息产业快速兴起，测绘市场不断壮大，测绘企业参与市场竞争的程度越来越激烈，有些测绘企业为了追逐更多的利益，常常轻视甚至无视测绘法律法规的存在，肆意从事各种违法违规活动和行
4、为，无资质测绘、超资质测绘、非法转包、违法违规招投标、非法编制出版地图、工程项目恶性竞争等扰乱测绘市场秩序的行为和活动时有发生，这对培育规范有序的测绘市场产生了极坏的影响，也不利于地理信息产业的健康发展。二是地级以下监管机构仍不完善。市、县级测绘管理机构是测绘行政管理和执法的主要力量。目前全国仍有近 1/3 的县（市）未设立测绘管理机构，地（市）、县（市）测绘行政主管部门的独立设置率也非常低。这种机构设置上的多样性和管理主体的不统一，常常造成政令不畅，导致行政管理权在纵向配置上高度分散，从而影响测绘统一监管工作的有序开展。三是统一监管职责履行不到位。测绘统一监管的基本要求是职能到位，既要不超越
5、法律规定，又要全面执行法律规定。当前，仍有部分市、县尚未明确测绘相关管理职责，已明确了测绘管理职责的市、县还存在监管职责不到位的问题，致使市、县级测绘行政管理职能缺失，测绘工作统一监管很难到位。四是地级以下管理人员监管意识不强。测绘统一监管的基本原则是依“法” 监管，主要依靠广大的测绘管理工作人员最终来完成监管工作。然而，当前仍有一些市、县测绘行政管理人员测绘法律意识还比较淡薄，不了解测绘法律法规，不熟悉测绘政策规定，不能充分把握测绘重要文件精神，造成实际工作中的监管“失位”和“缺位”，导致测绘统一监管工作得不到有效开展。五是行政执法处罚力度还不够。多年来，无资质或超资质范围测绘、测绘成果泄密
6、、违法出版和展示地图、损毁测量标志、涉外非法测绘等各类违法违规案件屡禁不止，究其原因，很重要的一点就是日常监管不力、执法力度还不够强，对违法行为处罚力度较轻，以致各违法主体对自身的违法行为没有清醒的认识，因此难以有效打击市场中的违法行为。（三）加强测绘统一监管是促进测绘事业又好又快发展的迫切需要历年来，党和国家领导人高度重视测绘工作，多次提到要加强测绘统一监管。当前形势下，加强测绘统一监管，既是测绘主管部门的重要职能所在，也是搞好测绘行政管理与市场监管的法律保证，同时也是贯彻落实党中央、国务院领导对测绘工作的要求，对于全面推进测绘依法行政，保证测绘事业的持续健康发展，维护国家的安全和利益等至关
7、重要。1、加强测绘统一监管是贯彻落实测绘法的基本要求测绘法第四条明确规定， “国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门（以下简称测绘行政主管部门）负责本行政区域测绘工作的统一监督管理” 。根据测绘法的规定，加强测绘工作统一监管本身就是测绘法赋予测绘部门的重要职能，因而，要贯彻落实好测绘法就必须要认真履行好此项职能，不断强化测绘统一监管；此外，切实落实该项职能，也正是践行依法行政、贯彻落实测绘法的具体体现。2、加强测绘统一监管是深化行政体制改革的必然要求党的十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见明确指出，“要进一步加强行政管理体制
8、改革，实现政府职能向创造良好发展环境根本转变，政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”。众所周知，加强测绘统一监管的根本目的就是要为测绘事业发展创造良好环境，这本身也就是深化行政管理体制改革的内在要求。从另一个层次来说，要深化测绘行政管理体制改革，就必须进一步健全测绘行政管理体制，而完善的测绘行政管理体制是加强测绘工作统一监管的必要前提和保障，做好测绘统一监管工作首先就必须加强测绘行政管理体制建设，为此，从内生性的角度来说，加强测绘统一监管的过程就是不断深化测绘行政管理体制改革的过程。3、加强测绘统一监管是落
9、实“三定”规定的重要举措日前，国务院办公厅印发了国务院办公厅关于印发国家测绘局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（国办发200926 号）（以下简称“三定”规定），按照建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的总体要求，重新规定了国家测绘局的主要职责、内设机构和人员编制。根据“三定”规定的具体要求，可以明确地看出其更加突出强调了政府职能转变，更加坚持测绘统一监管，着力推动测绘领域法制统一、政令统一和市场统一，更加注重测绘工作的统筹协调，更加明确监管地理信息市场等职能。由此来看，加强测绘统一监管既是“三定
10、”规定的本质要求，也是落实“三定”规定的重要举措。4、加强测绘统一监管是规范测绘市场秩序的客观需要近年来，随着测绘市场的日益繁荣壮大，测绘市场不统一、不规范的问题日渐突显，涌现出了各种扰乱测绘市场秩序、影响测绘市场健康发展的行为和活动。为有效解决这些问题，测绘企业规范生产经营活动、自觉公平有序参与市场竞争、加强行业自律固然重要，这也是保证测绘市场良好秩序的内在需要，然而在市场经济大发展的背景下，市场竞争日益激烈，很多测绘企业为了追逐利益而忽略甚至忽视市场规则的存在，进行了各种违法违规的活动，导致测绘市场秩序混乱，面对如此情况，就需要测绘主管部门站出来加强行业监管，积极引导市场主体有序参与市场竞
11、争，严厉处罚各种违法违规行为，从而达到规范测绘市场秩序、促进地理信息产业与测绘事业同发展的目的。二、新时期测绘统一监管的主要内容和任务随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，地理信息产业快速兴起，测绘市场蓬勃发展，测绘事业发展进程中涌现出了各种新的问题，亟需加强研究，强化监管。根据中共中央关于深化行政管理体制改革的意见精神， 测绘法 、 测绘成果管理条例等测绘法律法规、 国务院关于加强测绘工作的意见和“三定”规定等重要文件，结合当前测绘事业发展对加强测绘统一监管的实际需要，测绘统一监管的主要内容和任务包括以下几方面。（一）主要内容一是管理测绘法制工作。测绘法律法规作为整个测绘事业体系的重要组
12、成部分，从法制层面明确规定了测绘统一监督管理的主要内容，测绘法制工作管理水平的高低直接影响着测绘统一监管的实际成效，将其纳入整个测绘事业统一监管的范畴既是其自身特点所决定的，也是测绘事业发展的需要。测绘法制监管作为测绘统一监管的重要内容，主要指监督检查测绘法律、行政法规和部门规章的贯彻实施和管理测绘普法工作。二是管理测绘规划工作。测绘规划计划作为测绘事业发展的指南针，从战略全局的高度部署测绘事业各方面今后一段时期的总体目标和主要任务，做好规划计划管理工作对于促进测绘事业可持续发展具有重要的作用。将其纳入测绘统一监管的范畴将更加有助于此项工作的开展，同时也将进一步促进测绘工作的统筹协调，实现测绘
13、工作的高效运转。测绘规划计划管理作为测绘统一监管的重要内容主要指监督管理测绘事业发展规划、基础测绘规划以及测绘航空摄影、测绘科技发展、测绘人才教育等专项规划的制定与实施。三是组织管理重大测绘项目。突出重大测绘项目建设，既具有龙头带动作用，促进测绘项目的全面开展，也是有效应对测绘事业发展面临重大问题的重要方法。加强对重大测绘项目的统一监督管理，不仅有助于协调推进各项任务，而且一定程度保证了项目完成的进度和质量。对重大测绘项目实施统一监管主要包括组织和管理基础测绘、国界线测绘、行政区域界线测绘、地籍测绘和其他全国性或重大测绘项目；维护和完善国家测绘基准体系；依法对采用国际坐标系统和建立相对独立的平
14、面坐标系统进行审批等。四是监督管理测绘资质。测绘资质是测绘单位进入测绘市场，进行测绘活动，从事测绘生产的主要凭证。如果进行测绘活动的单位不需要具备测绘资质，任何一家单位都可以从事该项活动，结果整个市场将会混乱不堪，进而影响整个行业的良性发展。统一监督管理测绘资质，既能把好市场准入关，有效规范市场秩序，又能促进测绘单位的良性发展。监督管理测绘资质工作主要包括，审定甲级测绘单位资质，组织指导测绘执业资格管理工作全面落实年度注册和日常检查相结合的测绘资质管理制度等。五是统一测绘执业资格管理。测绘是技术密集型产业，从事现代测绘活动的人员需要掌握重要的测绘技术，具备相应的执业条件。因而，有必要对从事测绘
15、活动的专业技术人员进行测绘执业资格统一管理，这也是测绘法明确要求的。此外，统一测绘执业资格管理，既能促进测绘专业技术人员综合素质的提高，又为测绘活动的有效开展提供了重要的人才保障。六是监督管理测绘成果。测绘成果是测绘部门的重要财富，同时也是我国现代化建设进程中不可获缺的必要资源和宝贵财富。农业布局、城市规划、交通物流、环境监测等经济社会众多领域的建设都离不开测绘成果，因而，十分必要加强对测绘成果的监督管理，使其能更好地满足经济社会发展和人民群众日益增长的物质文化生活需要。监管测绘成果主要包括管理国家基础测绘成果；监督测绘成果汇交制度的实施；审核重要地理信息数据；组织协调地理信息安全的监督管理；
16、指导监督各类测绘成果的管理和全国测量标志保护工作。七是管理测绘标准化工作。标准是衡量质量的准绳，是信息交换的桥梁，是实现协调的纽带，是政策实施的量规，影响的是一个国家的竞争力。测绘与地理信息标准对整个测绘事业的发展起着举足轻重的作用。管理测绘标准化工作既是促进测绘技术创新的重要基础，也是促进测绘事业发展的内在需要。测绘标准化的监督管理工作主要包括：组织拟定测绘与地理信息国家标准，制定和发布测绘与地理信息行业标准，研究制定测绘统计指标体系，指导和监督标准贯彻实施工作。八是监督管理测绘质量。长期以来，质量问题始终都是涉及行业发展的重要问题，质量水平的高低是一个国家经济、科技、教育和管理水平的综合反
17、应。测绘产品质量水平的高低，直接影响着整个行业的信誉及其服务经济社会建设和为人民群众提供基本测绘公共服务水平的高低。监督管理测绘质量，既是强化测绘统一监管的突破口和切入点，也是提高测绘部门执行力和公信力的有力抓手。九是监督管理地图市场。地图是国家版图的主要表现形式，体现了国家主权和政治主张。加强对地图编制、发行及相关活动的监督管理既能有效杜绝“问题地图”的产生，也是维护国家主权和民族利益的重要手段。地图市场监管的主要内容包括：管理地图编制工作，审查向社会公开的地图，管理并核准地名在地图上的表示；与外交部共同编制中华人民共和国地图的国界线标准样图；与民政部共同编制公布行政区划信息的中华人民共和国
18、行政区划图。十是管理涉外在华测绘事务。自 2001 年成功加入世界贸易组织以后，我国进一步加强了与国际各相关领域的交流与合作。近年来，越来越多的外国组织和个人来华进行测绘活动，其目的多是为了窃取我国重要的地理信息数据，因而，在扩大国际交流与合作的同时，防范潜在的危险，加强对外国组织和个人来华测绘的监管十分必要。主要包括对外提供测绘成果的审批、外国组织和个人来华测绘的审批以及从事具体测绘活动的监管。（二）主要任务今后一段时期，强化测绘统一监管，以不断提高测绘保障服务能力、更好地满足经济社会各方面对测绘的需求为宗旨，以解决测绘发展的内在问题、更好地促进测绘事业发展为目的，进一步健全和理顺测绘管理体
19、制机制，完善测绘监管法律法规体系，切实加强对测绘资质、成果、标准、质量的统一管理，强化地图市场、地理信息获取与应用等测绘活动的统一监管，维护地理信息安全。一是完善基础测绘分级管理制度。进一步强化基础测绘重大项目管理，加快研究制定既不违背分级管理原则、又能发挥各自积极性、而且切实可行的全国基础测绘统筹协调，探索建立全国各级基础测绘上下联动、协同更新机制，重点建立国家级与省级、省级与市县级基础测绘统筹协调机制，提高全国基础测绘的综合效率，实现基础测绘工作的高效运转。二是进一步加强测绘市场准入管理。全面把握国务院关于加强测绘工作意见精神，深刻领会从事地理信息数据的采集、加工、提供等活动都是属于测绘活
20、动，坚决将其纳入测绘统一监管的范畴，加强对此类活动的准入管理，维护测绘市场秩序。进一步严格外国的组织或个人来华进行测绘活动的审批，加强对从事涉及国家安全、民族利益、公众利益的测绘活动的准入管理。三是加快建立全国测绘市场信用体系。加强测绘市场信用体系建设，把测绘信用体系建设作为测绘市场监管的重要抓手，建立符合各地实际情况的测绘信用体系，及时、全面地记录测绘单位的市场准入、质量检查、项目招投标、服务合同履约、违法违规情况等方面的信息，并有效更新和维护信用档案，实现测绘单位信用信息全国联网，为促进测绘市场的宏观管理提供重要信息。四是完善测绘市场监管机制。将测绘产品质量监督检验的结果、测绘单位整改的情
21、况、测绘单位的信誉情况、地图编制出版的情况以及测绘成果汇交和保密检查的情况与测绘单位资质管理工作紧密挂钩，进一步加强测绘资质、质量、成果和地图市场监管，实现测绘市场监管的协调性和联动性。此外，要加快实现测绘资质管理数据库全国联网，进一步完善现有测绘资质管理信息系统，提高测绘资质管理的效率和水平；强化质量管理机构责任意识，加强对重大工程测绘质量强制检验，适度增加测绘产品质量抽检频次，联合各级政府质量管理部门强化对测绘产品的质量监管；严格执行测绘成果汇交与更新制度和重要地理信息数据审核发布机制，严格遵守测绘成果保密规定，维护地理信息安全。五是进一步强化测绘行政执法。测绘行政执法是加强测绘统一监管的
22、主要手段和表现形式。建立地理信息市场专项整治的长效机制，组织查处全国性或重大的测绘违法案件，指导监督地方测绘行政执法工作，承办行政复议和行政诉讼应诉工作。加大违法违规活动的处罚力度，将测绘市场中的无证测绘、超资质测绘、转让测绘资质、非法转包、非法出版、成果泄密等各种无序、恶性竞争的违法违规活动列入测绘单位资质升降考核，杜绝此类案件发生，规范测绘市场秩序。三、强化测绘统一监管的主要措施当前，党中央国务院高度重视测绘工作，国家测绘局新“三定”方案的制定实施和经济社会发展不断对测绘提出新的更高要求，我国测绘事业正处于重要的黄金机遇期。对承担着测绘管理职能的测绘行政主管部门，既是机遇也是挑战。如何履行
23、好国家赋予的职责，强化测绘工作统一监管，为国民经济的发展提供更好的测绘保障服务是其面对的重要课题之一。就测绘统一监管而言，国际上没有现成的模式可套；就我国国情而言，地区间差异较大，发展不平衡，也很难建立全国一致的监管模式。因而，要准确把握事物发展的规律，坚持实事求是、不断解放思想，用科学发展观指导测绘统一监管工作，着力解决监管中存在的各种阻碍事业发展的问题，把统一监管作为职能之本不断强化，抓紧建立和完善与社会主义市场经济体制相适应、与各地经济社会发展水平相适应的测绘工作新的体制机制，为促进测绘事业的又好又快发展提供重要保障。今后一段时期，需要通过以下三方面的措施着手强化测绘统一监管。（一）完善
24、测绘行政管理体制测绘行政主管部门作为实施测绘工作统一监管的主体，测绘行政管理体制的完善与否直接关系到管理职能的履行效果。通常，测绘管理机构建设到位，测绘管理编制、人员、经费落实的省(区)、市、县，测绘管理工作就有声有色，测绘保障及时有力；测绘管理机构不健全，测绘管理职责、人员落实不好的省(区) 、市、县，测绘统一监管就很难到位，测绘公共服务水平也不高。完善的测绘行政管理体制是加强测绘工作统一监管，履行测绘管理职能，推动测绘事业发展的基础和前提。新一轮政府机构改革已然开始，各级测绘行政主管部门应抓住国家测绘局新“三定”规定实施的契机，深入贯彻落实测绘法和国务院关于加强测绘工作的意见 ，以“基本统
25、一、主体合法、职能落实、事权清晰”为目标，推进建立有利于强化统一监管职能的测绘行政管理体制。从现行的测绘管理体制存在的问题和经济社会发展的需要来看，亟待推进落实的工作有以下几个方面。第一，要加强地方尤其是基层测绘行政管理机构的建设，理顺和健全地方测绘行政管理体制；第二，要合理界定各级测绘行政管理部门的职能，做到真正意义上的“到位” ；第三，要切实强化测绘成果、资料汇交、规范标准的统一管理，加强对地理信息产业、地图市场、互联网地理信息服务市场的统一监管，规范测绘市场，维护国家安全和国家利益。同时，也要加强依法行政层级监督，做好面向大众的测绘公共服务与监督管理工作。（二）健全测绘法规政策体系测绘法
26、律法规是实施测绘监督管理的重要依据和强大保障，加强测绘法制建设，对于进一步加强测绘统一监管、促进测绘事业又好又快发展至关重要。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，测绘市场的日渐繁荣，测绘系统也形成了以“一法四条例和七规章”为主的法律法规体系，在强化行业监管、促进产业与事业发展中，突现了强大的作用。然而，目前测绘行业监管制度还不完善，如在地理信息市场准入和退出方面，还缺乏明确的、详细的指导性政策文件；在质量管理方面，还缺乏强有力的法规政策；在与人民群众切身利益密切相关的房产测绘、地籍测绘等测绘活动监督管理方面，也缺乏独立的政策文件。新的时期，加强测绘法制建设是强化统一监管、保障事业稳定健康发
27、展的迫切需要。在探索建立具有中国特色的测绘法律法规体系过程中，坚持全面贯彻科学发展观和依法治国基本方针，坚持立法的科学性与针对性相结合，进一步加强地图管理、测绘质量管理等方面的立法工作，在配合有关部门加快法规制定进程的同时，要以促进地理信息的社会化应用为切入点，推进测绘管理工作国家秘密范围的规定和对外提供测绘成果管理规定的修订工作。此外，还要大力加强测绘成果保密、成果汇交、地图编制、市场信用、招标投标、监理质检等方面的制度建设，为测绘事业又好又快发展创造良好的法制环境。（三）加强测绘执法队伍建设测绘统一监管最终是依靠广大的测绘执法人员去执行的，监管结果往往取决于执法队伍整体素质的高低。近年来，
28、测绘行政执法队伍在不断加强，江苏、河北、黑龙江、陕西、新疆等地建立了专门的测绘行政机构或者是加挂了执法监督处的牌子；各级测绘行政主管部门组织举办了各种测绘行政执法培训班，测绘行政执法人员的执法意识、能力和水平得到了提高。但就全国的情况来看，测绘行政执法工作依然薄弱，测绘行政执法能力有待进一步增强。测绘执法队伍肩负着推进测绘依法行政、落实测绘统一监管职责的重任。首先，加强测绘执法力量建设，使执法机构的设置和人员的配置同所承担的测绘执法任务相适应；然后，进一步完善测绘行政执法人员资格制度，切实落实测绘行政执法责任制，增强测绘行政执法人员的主动性和积极性，不断提高行政执法的效率和水平；第三，要着重加强测绘行政执法人员、特别是基层测绘执法人员的教育培训，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，不断提高执法人员的专业知识和法律知识，逐步提升测绘行政执法人员的业务素质、工作能力和执法水平，推动建立一支业务精通、作风优良、纪律严明、行为规范、监督有效、保障有力的测绘行政执法队伍。加强测绘工作统一监管是一项长期而又艰巨的任务，要高度重视加强该项工作的重要性和必要性，深刻认识到切实做好该项工作，是贯彻落实测绘法、国务院关于加强测绘工作意见、“三定”规定的重要举措，也是促进测绘事业快速、健康、可持续发展的重要保障，同时还是提高测绘对促进经济社会发展和社会主义和谐社会建设的能力的有力保证。
