1、我国城市土地出让制度改革分析REICO 工作室2011 年 1 月1提要当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制” 。在我国快速城镇化和地方政府“ 土地财 政” 的背景下，我国城市土地出 让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势， 扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。目 录一、当前房地产调控政
2、策与城市土地出让制度 2二、我国城市土地出让制度的特征 5三、土地出让制度与土地价格 7四、土地价格与住宅价格 15五、国外土地出让制度 23六、我国土地出让制度的改革 292一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策自 2009 年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自 2009 年 3 月份以来环比一直超过 100，这个趋势一直持续到 2010 年 3 月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自 2010 年 3 月份以
3、来，各种调控措施频繁出台。图 1 07 年 6 月到 10 年 12 月全国七十大中城市住宅销售价格指数（环比）2010 年 3 月份以来住宅价格回落趋于平稳数据来源：国家统计局表 1 2010 年政府主要调控措施一览表2010 年政府出台多项措施遏制房价过快上涨时间 内容1 月 10 日 国务院出台“国十一条” ，严格二套房贷款管理，首付不得低于 40%，加大房地产贷款窗口指导。1 月 21 日 国土资源部发布国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知提出，申报 住宅用地的， 经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。3 月
4、 10 日 国土资源部再次出台了 19 条土地调控新政，即 关于加强 房地产用地供应和监管有关问题的通知，该 通知明确规定开发商竞买保 证金最少两成、1 月内付清地价 50%、囤地开发商将被“冻结”等 19 条内容。4 月 2 日 财政部下发通知称，对两个或两个以上个人共同 购买 90 平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的， 该套房产的共同 购买人均3不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。4 月 14 日 国务院常务会议指出，全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格 过快上涨，并将加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。4 月 15 日 国务院出台
5、具体措施，要求对贷 款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于 50%，贷款利率不得低于基准利率的 1.1 倍。对购买首套住房且套型建筑面积在 90 平方米以上的家庭， 贷款首付款比例不得低于30%。4 月 15 日 国土资源部公布 2010 年住房供地计划，今年 拟计划供应住房用地 总量同比增长逾 130%，其中中小套型商品房将占四成多，超 过 去年全国实际住房用地总量。4 月 18 日 国务院发布通知指出，商品住房价格 过高、上 涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂 停发放购买第三套及以上住房 贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房
6、贷款。4 月 30 日 北京政府发布调控通知，要求商 业银行根据风险状况暂停 发放第三套及以上住房和不能提供 1 年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市居民购房贷款；要求自通知发布之日起，同一 购房家庭只能新 购买一套商品住房；金融机构和税务部门可以根据住宅权属交易系统中个人住房记录，实施差别化的信 贷和税收政策。6 月 5 日 调控楼市政策再出细则，住建部等三部委通知称，商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应以拟购 房家庭(含借款人、配偶及未成年子女)成员名下实际拥有的成套住房数量进行认定。9 月 29 日 为遏制房价过快上涨，中国政府决定加大房地 产调控力度，要求完善差别化的住房信
7、贷政策，对贷款 购买商品住房，首付款比例 调 整到 30%及以上；各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，要加强对消费性贷款的管理，禁止用于 购买住房；切实增加住房有效供 给；在房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。表 2 部分城市限购令总结大部分城市的调控政策着眼于数量控制城市 核心内容深圳 户籍居民家庭：限购两套，非户 籍居民家庭：限购一套南京 保障本市居民自住改善型和外地来宁工作需要购房,暂时限制购买第三套住房福州 户籍居民家庭：限购两套，非户 籍居民家庭：限购一套北京 暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房上海 暂定本市及外省市居民家
8、庭只能新购一套商品住房（含二手存量住房）厦门 同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房杭州 暂定本市及外省市居民家庭只能在本市新购买 1 套商品住房(含二手存量住房)4宁波 本市户籍居民家庭或常住家庭在本市只能新购 1 套住房三亚 户籍家庭和常住非户籍家庭只能限购一套房温州 限定家庭新购买一套商品住房海口 户籍和常住居民家庭限定新购买一套商品住房大连 暂定同一购房家庭只能在本市新购一套商品住房(含二手存量住房)广州 户籍家庭和常住非户籍家庭限购一套新房天津 户籍家庭和常住非户籍家庭限购一套新房调控政策效果初显，住宅价格持续快速上涨初步得到遏制从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经
9、初步得到了遏制，调控成效初显。全国七十城市住宅销售价格指数在 5 月份下降到100 以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在 100 以下；其他月份的住宅销售价格指数也维持在 100 左右。本轮调控上升到了政治高度不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。主要采取数量控制措施和行政方式第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施。纵观中央政府和各地方政府的调控政策特征，一是
10、控制房地产“银根” ，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例；二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；三是通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的主要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增加保障性住房供给的落实情况不容乐观；即使能够实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。没有涉及到土地出让制度第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。而土地作为房地产业的最基本“生产要素” ，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。如果不从土地出让制度
11、的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标” ，而不能“治本” 。5改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件根据中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议 ，在未来相当长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城镇化的挑战；快速推进城镇化不仅是我国目前的战略任务之一，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。在快速城镇化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健
12、康、稳定发展的基础性条件，是增加住宅供给、控制住宅价格过快上涨的基础性条件 1。二、我国城市土地出让制度的特征我国城市土地出让制度改革的两条线索：无偿使用到有偿使用；划拨、协议出让到招拍挂出让我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。改革的线索有两条：第一，在上世纪 80 年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。1988 年公布实施的宪法修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让” ，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交
13、易市场的形成有了法律依据。第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。2007 年开始实施的物权法第 137 条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。 ”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。特征一：政府垄断城市土地供给经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：第一，我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。1 本报告讨论的
14、主要是商品住宅和住宅用地；如无特别说明，本报告中涉及的“住宅” 、 “住宅” 、 “土地”等，都指商品住宅和住宅用地。6在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。特征二：招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同，可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。图 2 描绘了五种土地出让方式的市场参与程度差别。划拨几乎没有市场因素；协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式；挂牌、招标和拍卖则属于市
15、场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。图 2 不同土地出让方式的市场参与程度特征三：一次性缴纳土地出让金的“批租制”第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制” 。所谓“批租制” ，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是“年租制” ，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金 2。专栏：我国城市土地出让方式划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安置等费用，或者无偿使用，而且没有使用期限的限制。在计划经济时代，城 镇土地一般都是通过划
16、拨进行配置的。协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是确定土地使用2土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益；房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税；房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金处理，房地产税收纳入地方一般预算收入处理。7费方面，都有较大的灵活性。因此，这种协议方式一般用于以公益事业或福利事业为目的的用地的出让。相
17、比于划拨 出让， 协议出让已经有市场参与的因素，土地价格的确定经过了土地供给方和土地需求方双方的谈判，并确定了土地出让后的使用途径。 招标、挂牌和拍卖都是市 场参与程度较高的出让方式。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。从市场参与程度上看，挂牌既保证了较高的市 场参与程度，又 给了需求方充分的 时间分析和考虑挂牌条件。 挂牌出让的方式综合了招标、拍 卖和协议方式的优 点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的多数人发出要约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用
18、权受让人的出让方式。以招标方式订立土地使用 权出让合同，引 进了市场竞 争机制，有助于选择合适的受让人。这种方式一般适用于开 发性或有较高技术性要求的建 设性用地。拍卖也叫“拍让” ，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用 权公开叫价竞买 ，按价高者得的原 则确定土地使用权受让人的一种出让方式。以拍 卖方式订立土地使用出 让合同，国家可以 获得较高的土地使用费，因此，这种方式适用于已经开发成熟的商业性用地使用权的出让。三、土地出让制度与土地价格土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目标
19、也是控制快速上涨的住宅价格。但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特征：即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨；现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场” 。（一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑8在土地供给垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。按照竞争性程度，土地价格
20、由低到高的出让方式为：划拨-协议-挂牌- 招标-拍卖在土地供给垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。但是，如果在土地需求方面没有竞争，或竞争不充分，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供给方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。在供给方垄断的情况下，需求方的竞争越充分，那么土地价格上涨越高；在需求方充分竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”全部拿走。因此，在土地供给垄断的条件下，土地需求方的竞争越充分，那么土地价格越高。这一点可以通过土地出让方式的市场参与程度差别进行验证。划拨土地是最缺乏市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价
21、格最低。在协议出让方式下，需求方还有与政府谈判的余地，并且竞争也不激烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的激烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨我们选取了北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自 2008 年 1 月 1 日到 2010 年 1 月 1 日期间出让的住宅用地的价格情况。北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地 317 幅，其中公布了成交价格的 233 幅。这 233 幅住宅用地共通过三种方式出让：协议、挂牌和招标。在协议出让下，住宅
22、用地的出让价格只有 1690 元/平方米；而在挂牌出让下，出让价格上升到了 9795 元/平方米，在招标出让下，出让价格更达到了 11146 元/平方米。挂牌和招标是协议出让价格的 5.8 倍和 6.6倍。普通商品房用地的协议出让价格只有 1313 元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了 11521 元/平方米和 12210 元/平方米，上涨了 8.8倍和 9.3 倍。重庆市：拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格重庆市（市本级和城六区）在 2008 年 1 月 1 日到 2010 年 1 月 1 日公布成交价格的住宅用地共 107 幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地
23、。合计的住宅土地出让价格为 4238 元/平方米，划拨土地的均价为 1316元/平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达到了 5192/平方米和 5793 元/平方米，分别是划拨住宅用地均价的 3.8 倍和 4.8 倍。 商品住宅用地主要是招拍挂 需要指出的是，根据当前的土地出让规定，划拨和协议出让不适用于9方式出让土地，因此土地价格较高商品住宅用地。因此，进入市场的商品住宅使用的土地都必须通过市场竞价的方式获得。表 3 和表 4 统计了北京市（市本级和城八区）和重庆市（市本级和城六区）在 2008 年 1 月 1 日到 2010 年 1 月 1 日期间通过各种方式出让的住宅用地情况。统计表明，不
24、论是在北京还是重庆，商品住宅用地包括中低价位中小套型商品住宅用地，主要是通过招标、挂牌和拍卖方式出让的。在这种情况下，商品住宅用地的土地价格无疑会大大高出划拨和协议出让的土地价格。图 3 北京市 2008 年 1 月 1 日到 2010 年 1 月 1 日住宅用地出让价格情况数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http:/ 。在此期间，北京市（市本级和城八区：东城、西城、宣武、崇文、石景山、朝阳、海淀、丰台）共出让住宅用地 317 幅，其中公布了成交价格的共有 233 幅；上图所列为 233 幅公布成交价格的土地。图 4 重庆市 2008 年 1 月到 2010 年 1 月住宅用地出让价格情况数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http:/ 。在此期间，重庆市（市本级和城六区：市中区、江北区、南岸区、九龙坡、沙坪坝、大渡口）共出让住宅用地 210 幅，其中公布了成交价格的共有 107 幅；上图所列为 107 幅公布成交价格的
