1、1调整国民收入分配和财政支出结构研究代表性成果项目批准号：08&ZD047首席专家：丛树海成果一：我国国民收入分配现状和优化分配政策体系【要报要点】我国国民收入在城乡、人群、区域、国家企业与个人、行业以及要素之间存在差距扩大趋势，成为集结多种社会矛盾的重要根源。收入差距过大已构成当前我国社会主要问题之一。实现国民收入分配结构优化，需要在完善市场机制、规范初次分配基础上，努力增加就业机会、促 进劳动 力流动、增强劳动保护、规范分配秩序、保障机会公平。需要在转变政府职能、强化公共政策基础上，逐步提高政府公共服务支出比例，将更多财力用于社会保障和再分配政策、增加中央财政转移支付力度，缩小城乡之间、地
2、区之 间公共支出差别、加 强对收入分配变动状况的监测和对相关政策收入分配效应的分析。上海财经大学丛树海教授主持的国家社科基金重大项目调整国民收入分配和财政支出结构研究，在分析我国国民收入分配格局变化的基础上，提出了优化我国国民收入应当在初次分配环节采取的 5 项基本政策和在再分配环节强化的 3 项公共政策。一、我国国民收入分配差异格局在经济转型与经济发展过程中，我国城乡居民收入出现快速增长，同时，收入差距不断扩大，成为集结 多种社会矛盾的重要根源。收入差距过大和收入分配不公已构成当前我国社会的主要问题之一。收入分配不公平主要表现在城乡之间、人群之间、区域之间、国家企 业和居民之间、行 业之间、
3、以及要素之间。从城乡收入分配格局看，我国城乡之间的居民收入差距在总体居民收入差2距中所占比重 1995 年为 37.41%，到 2002-2007 年间，这一比重上升到 40%的较高水平。无论是从收入还是消费角度，上世 纪 80 年代中期以来城乡差距都在急剧扩大。从本世纪初开始，城乡差距没有继续扩大，但持续保持在高位状态。从收入分布阶层结构看，1988 年到 2007 年间，全国中等收入者人群比重从24.06%下降到 18.97%，其中城镇居民中等收入者比重从 52.43%下降到 2007 年33.16%，下降了近 20 个百分点，与此同 时，低收入群体和高收入群体分别上升了约 10 个百分点
4、。城镇人群收入分布表现出了明显的两极分化特征，中间收入层人群比重持续明显下降，高端和底端收入层人群比重明显上升。从东、中、西地区看，2007 年，东部地区城乡人均收入水平大大高于全国平均水平，其中农村人均纯收入的超出幅度为 41%、城镇人均可支配收入的超出幅度为 23%。而中、西部地区的城乡人均收入水平都 严重低于全国平均水平，其中农村人均纯收入，中部地区高于西部地区，但仍只相当于全国平均水平的 93%，而西部只相当于全国平均水平 73%；中部与西部城镇人均可支配收入分别相当于全国平均水平 84%、82%。东北地区农村人均纯收入略高于全国平均水平，城镇人均可支配收入则与中西部大体相当。从国家与
5、企业和居民个人分配看，1996 年以来，分配格局表现为政府和企业所占份额逐步上升。2000 年到 2007 年，初次分配中居民收入所占份额下降 7 个百分点，可支配总收入结构中居民收入所占份额下降 8 个百分点。特别是 2004年以来，居民收入份额经过 再分配后所占份额低于初次分配，政府收入份额经过再分配后所占份额高于初次分配，收入再分配存在向政府倾斜的现象。从行业分配看，金融业与制造业之间收入差距不断扩大，最高与最低收入行业之间收入比率的总体变动趋势稳定上升，这种上升倾向在 2002 年以来出现了3急剧跳跃。2005 年，最高收入行业职工水平相当于最低收入行业职工工资 5 倍左右，此后一直在
6、较高的倍数上波动。研究表明，即使 竞争性行业从业者与垄断行业从业者具有完全相同的个人特征，但仅仅由于行业性质不同，前者收入仍比后者低 60%。从要素分配看，1978 年到 90 年代前期， 劳动报酬比重有一定程度的上升，劳动报酬在功能收入分配中的比重最高值为 53，90 年代中期以后，劳动者报酬比重有所下降，特别是在 进入本世纪以来， 劳动者 报酬比重下降特征更为明显。改革过程中，基于资本短缺的状况，现实中的某些政策通过压低劳动报酬以提高资本收益，从而达到引资的目的。基于这样的发展思路，劳动的权利与收益得不到有效保护，这既违背了传统 的按劳分配观念，也 导 致了收入差距的扩大。二、实现国民收入
7、分配结构优化的路径1一 完善市场机制，规范初次分配(1) 增加就业机会就业政策是缩小收入差距和消除贫困的基本政策。低收入人群以及贫困人口的收入水平低、收入增长缓 慢，通常由就 业机会缺乏引起。只有获得了就业机会，人们 才有可能获得分享 经济增长成果的可能。因此， 应努力创造就业岗位和扩大就业面，把尽可能多的人口吸引到经济发展过程中，使尽可能多的人群分享经济增长的成果。增加就业，一方面要大力发展劳动力密集型产业。我国现阶段，除少数 产业外，应当降低资本和技术对劳动力的替代程度，不宜以单纯追求高附加值作为主要政策目标。通过大力发展 劳动力密集型产业，特 别 是要发展具有地方特点和民族特色的劳动密集
8、型产业，不 仅可以有效创造更多的就业岗位，增加劳动就业机4会，而且这些产业通常较少占用资金，可以利用家庭作为生产点，很少有 污染，同时有利于发扬传统文化。另一方面要促进中小企业的成长和发展，为鼓励创业提供良好的环境，加快发展第三产业， 积极发展各种形式的非正规就业。中小企业和非正规就业已逐步成为我国解决就业的主要途径，并将有助于增加低收入人群的就业机会。继续加大金融改革力度，放松银行业准入限制， 积极引导发展地方中小银行，完善城市和农村信用合作社，努力解决中小企业融资问题。(2) 促进劳动力流动劳动力流动的制度性障碍主要表现在，城镇内部不同行业之间劳动力市场的分割性和对进城农民工公共服务的歧视
9、性。城镇内部不同行业间劳动力市场分割，主要表现在高收入行业工作岗位不具有竞争性，从业人员在没有 竞争状态下获取超出市场均衡水平的高额报酬。因此，缩小行 业、岗位之间收入差距的要点在于增强不同行业、不同 岗位工作机会的竞争性，打破劳动力市场 分割。农村劳动力获得就业机会的制约因素，突出表现在城镇公共教育体系将农民工学龄子女排除在外，住房租赁市场以及住房保障体系不利于农村劳动力向城镇流动。 这些公共服务仍然基于不同户口类型而具有较强的差别性，成为新的阻碍劳动力流动的重要因素。因此，促进农村劳动力的 转移，一方面要 让城镇公共教育体制接纳流动劳动力子女；另一方面，为进城农村劳动力提供适当的住房租赁市
10、场。(3) 增强劳动保护改善收入分配结构，需要加强对劳动力的保护，从政策上支持维护劳动者获取报酬的权益，逐步改变过 度压低劳动力成本吸引投资、促进发展的政策取向。5事实上，我国生产要素禀赋特征正在发生改变，居民储蓄大幅度增长以及外资大量进入表明，资本要素的稀缺状态正在改变。增 强劳动保护，要推 动工资集体协商和工资支付保障制度建设，落实最低工资制度。 现阶段已形成基本制度框架，但仍需要有效落实。特别是工资集体协商和工资支付保障制度，不能寄望于企业自觉实施，劳动者作为个体缺乏有效的组织能力，需要由政府推动实施。最低工资设定的标准过低，一般认为最低工资标准应在社会平均工资水平的 4060%左右，我
11、国各省份最低工资基本没有达到这一标准。(4) 规范分配秩序规范收入分配秩序，主要应强调：第一，在 垄断行业中逐步引入竞争机制，放宽市场准入领域，对垄断部 门进行适当拆分；促进垄断行业用工体制市场化，使得垄断部门与竞争部门的收入差距通过劳动力市场竞争机制来消除。第二，对垄断行业实行价格管制和收入分配管制。垄断企业通常关涉民生福利，或提供公共产品与服务，经济利润不应 成为其经营主要目标，其定价行为与内部分配机制也不应成为追求利润最大化的手段。应参照市场工资水平及其决定机制确定垄断行业工资水平；参照垄断行业经营成本确定垄断行业价格。第三，简化收入形式，增强收入决定及其来源透明度。第四，经济转型过程中
12、，由于制度政策不完善，侵吞公有财产和公共资源、 偷税漏税、走私受 贿、权钱 交易、制售假冒伪劣等破坏市场秩序的非法行为成为谋取暴利的手段，应强化法制监管，坚决取缔。(5) 保障机会公平加强弱势人群能力建设，增强其就业机会、提供必要的教育补贴、医 疗保障及其他社会保护措施，增强 他们平等参与市场活动的能力。需要强调指出，30 余年的改革过程中，收入差距表现出持续扩大趋势， 这已6经相当于一代人的时间。目前需要考虑的一个问题是，收入分配的不均等性可能产生代际传递性，尽管无法完全避免收入分配不均等性带来的代际传递，但可以通过对基于财产和收入直接代际传递开征遗产税，适度调剂代际分配差距。这既可以防止收
13、入差距的持续扩大，也是保障社会成员具有公平竞争起点的基础，有助于提高社会经济运行效率。2一 转变政府职能，强化公共政策（1）提高公共服务支出比例，将更多财力用于社保和再分配政策在政府的支出结构上，应当将社会保障和收入再分配放在更重要的位置上，财力适当向社会保障与收入再分配倾斜，增加社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系的资金投入。在财政支出结构调整中，财政支出要逐步退出竞争性经济领域，尽可能多地安排对社会保障的补助支出和针对低收入人群、贫困人口的转移性支出，逐渐提高社保支出占财政支出比重。通 过社会保障预算，统筹全国社会保障事业，建立社会保 险 基金、社会救助基金。（2）增
14、加中央财政转移支付力度，缩小城乡地区之间公共支出差别在市场经济条件下，公共服务型财政更多关注于公共安全、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济 体制、基 础设施等方面，为实现全国基本公共服务均等化提供有力保障，重点在于通过转移支付方式，增加农村地区、落后地区的公共建设投入，缩小城乡之间 、地区之 间由于财政收入差异而造成的公共服务差异。（3）加强对收入分配变动状况监测和对相关政策收入分配效应分析收入差距的变动趋势似乎与居民收入一样不透明。时至今日，关于我国居民收入差距的相关信息仍缺乏正规的官方发布渠道，只是由国家统计局城市司和7农村司分别发布城乡内部居民收入的基尼系数以及人群等分组的收入情况，
15、对于全国的收入分配状况未能提供完整信息。目前关于全国收入分配状况大都来自于世界银行的估计以及一些民间研究机构对若干年份的估计。这种状况可能导致对收入分配形势判断的不准确以至于失误。因此，加强国家对收入差距的调控，需要强化对收入分配形势和变动趋势的信息监测。成果二：调整我国税收结构，推进经济社会转型【要报要点：】在我国进入经济发展方式转型、社会发展凸显重要和收入分配格局调整的新的历史阶段，需要在保持税收持续稳定增长基础上，进一步推进税收改革。调整税源结构，构建 5 大税源组成的多元税源结构和 5 大财源组成的多元财源结构；调整税负结构，在坚持货劳税中性负担基础上，实施“产业优惠为主、逐步取消地区
16、优惠”的税收政策，适时试点价外税，适度增加保有和继承环节的财产税负，强化地方税税基；调整税制结构，需要制定新的税制改革主题和新的战略规划，新一轮税制改革的主题是：完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变。新一轮税制改革的重心将放在促进经济发展方式转变、推进现代社会进步和优化收入分配格局上。随着我国经济连续十数年高速发展，经济总量和人均 GDP 达到前所未有的高度，我国经济和社会已经进入重要的发展阶段，将面临三大历史转型：经济发展方式转向科技进步、管理创新和内需消费为主；国民收入分配格局转向逐8步提高居民收入比重和劳动报酬水平；社会发展方式转向资源节约、环境友好和经济社会协调的可持续发展之路。
17、适应三大历史转型，需要在保持税收持续稳定增长的基础上，进一步推进税制建设、开拓税源、调整税收结构。一、 改善税源结构，实现税收长期稳定增长1995 年至 2010 年，我国税收由不足 5000 亿元急速增加到 7.3 万亿元，平均每年递增 20%。我国税收在过去 15 年里之所以出现爆发式超常增长，是由于这一时期我国经济快速增长，税收贡献率较高产业如采矿、石油加工、交通运输设备制造、金融房地产等产业的快速成长，证券期货、网络动漫和房地产二级市场交易快速发展，以及加强税收征管所致。展望未来 5-10 年，由于经济增速放缓、经济结构转型、分配格局调整和货币政策趋紧等原因，我国税收增长模式将由爆发式
18、超常增长向稳健型持续增长转变。为保证我国税收长期稳定持续增长，必须改变我国税源单一、价格体系扭曲、税收逆向调节和纳税与受益背离的问题，完成向综合多元税源结构的转变、向综合多元财源结构的转变。我国税收长期主要来源于经济活动，很少来源于非经济活动，不利于形成多元税源格局，不利于税收可持续增长；主要来源于企业，较少来源于个人，企业负担较重，不利于经济可持续发展；个人直接承担的税负较少，间接承担的商品劳务税负较多，隐含在商品劳务价格中的税负偏重，不利于我国商品在国际市场的公平竞争；企业作为纳税主体与公共财政建设更多对居民个人受益或社会整体受益之间关联度不强，不利于理顺税收关系。建立多元税源结构，要在减
19、轻企业税负、理顺税收关系、合理价格体系和发挥税收功能基础上，从战略上构建五大税源，即经济性税源-主要向经济活动增收、收入性税源-主要向企业和居民收入增收、财产性税源- 主要向居民财产保有交易继承增收、社会性税源-主要向环境保护和城市管理增收、保障性税源-主要向社会保障类功能增收。还要在多元税源的基础上进一步拓展财源，构建多元财源结构，即从广义财源出发，构建由税收-凭借国家权力、收费- 凭借政府服务、债务 -凭借国家信用、资源 -凭借国家资源、资产-凭借国有资产主要是经营性国有资产构成的五大财源。二、 调整税负结构，实现收入分配格局优化91995 年至 2010 年我国税收占 GDP 比重由 9
20、.93%提高为 18.4%，国民税收负担提高将近一倍。如果未来 5-10 年，GDP 年均增长 7%，税收年均增长15%，税收占 GDP 比重将由 2010 年的 18.4%提高到 2015 年的 21%和 2020 年的 24%。我国税负结构不尽合理。从产业构成看，近年虽然呈现“一降二稳三升”的总体态势，但主要适用营业税的第三产业因营业税差额征税、扣除困难等原因而税负较重。从行业构成看，工业税负并未因实施消费型增值税而下降，金融和房地产业税负快速上升。从区域结构看，分税制改革后因非均衡的税收优惠政策使得区域之间的税负水平差异逐步扩大。从税系结构看，我国货劳税税基相对稳定，所得税系特别是企业所
21、得税税基不够稳定，个人所得税税基比较稳定但税收占比较小，财产税系增长潜力较大。从税级结构看，中央政府税收占比较大，约为 55-60%之间，财产税特别是房地产税日益成为地方政府收入的主要来源。调整税负结构，应在基本稳定财政收入占比基础上，适度提高税收占财政收入比重，减少非税财政收入规模。其一，坚持货劳税中性原则，逐步取消货劳税税收优惠，避免货劳税减免或先征后退造成的行业、企业负担不均，特别是可以避免先增后退和列收列支可能造成的“虚假繁荣” 。二是调整税收优惠政策，改“产业优惠为主、地区优惠为辅”为“产业优惠为主、逐步取消地区优惠” ，国家对中西部地区加快发展的战略目标应通过产业布局、基础建设投资
22、和其他财政政策而非税收优惠实现，减少地区间税负水平不均的政策环境。三是坚持货劳税为主体税收，适时推出“价外税”试点改革。四是加强企业所得税管理，完善个人所得税制度，增强所得税税基。五是加快财产税建设、形成财产保有、财产流转、财产继承的财产税体系，适度增加财产保有和继承环节的税收负担，在弱化地方政府对土地财政依赖的同时强化地方税税基。三、 优化税制结构，实现经济发展方式转变经济改革以来我国实施了三次重要的税制改革。1984 年“利改税”重点调整国家企业分配关系，通过改国家对国有企业利润上缴关系为税收征纳关系，促使企业逐步向独立核算、自主经营的经济实体转型，为社会主义经济改革和发展奠定了基础。19
23、94 年“分税制”重点调整中央地方财政关系，通过分设中10央税与地方税以及中央与地方共享税，形成中央政府与地方政府税收分享和分层征管的税收体系，促使地方政府向自主理财转型，为统一社会主义市场经济体系奠定了基础。2004 年“新税制”重点调整政府市场关系，从进一步改革不适应市场经济发展要求的政府管理体制出发，取消农业税、扩大消费税范围，合并内外资企业所得税，实施生产型增值税向消费型增值税转型，进一步理顺了政府与市场关系。从我国经济和社会发展进程看，当前我国经济和社会发展进程中的主要矛盾突出表现在：经济增长主要依赖制造加工业，产品、产能、产业以能源、原材料、人力密集型为主，消耗大，国际竞争主要靠低
24、价竞争，缺乏自主创新能力，需要加快并切实实现经济发展方式转变；社会发展相对滞后于经济发展，科教文化、制度法律、社会管理不能适应社会快速发展带来的各种问题，社会矛盾纠结，需要高度重视和进一步加快社会发展，提升社会发展水平；国民收入和社会财富分配差距包括成员间、地区间、行业间差距进一步扩大，要素分配表现为劳动者收入占比过低，社会低收入群体过大，社会保障和社会福利制度不能充分保障和满足人民群众日益增长的需求，需要进一步调整收入分配制度，建立更完善的税收调节体系和公共支出制度框架。经济发展方式转变、社会发展进一步加快和促进收入与财富公平分配的“三大需求” ，正孕育着新一轮税制改革的浪潮。新一轮税制改革
25、旨在从税收层面，推动经济发展方式转变，推动社会发展水平提升，推动收入分配格局调整，从而为破解经济社会发展过程中的主要矛盾，建设和谐社会，构建一个更简便高效、公平公正、保护税本、课及税源的税制体系。新一轮税制改革的定位是：完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变。新一轮税制改革要通过新的战略规划，促使政府向公共服务转型。新一轮税制改革的主要内容将围绕上述三大主题展开。首先，新一轮税制改革要促进经济发展方式的转变。一是继续推进增值税扩围改革直至取消营业税，将所有产业主要是第三产业纳入增值税征收范围并严格约束差异化税率，使工商业和服务业平等纳税，最大限度减少货劳税对不同产业发展的干扰，减轻第三产业全额增收营业税税负较重的问题，在为不同
