1、领导干部职务犯罪风险预防（上）张远煌 北京师范大学法学院与刑事法律科学研究院党委书记/教授二 0 一五年一月各位学员，大家好！我是来自北京师范大学法学院的张远煌教授。今天给大家讲授的题目是“领导干部职务犯罪预防”，下面我们开始讲授。那么今天讲授的内容呢，大概四个方面。第一个给大家介绍一下，那么这个十八大以来啊，这个反腐倡廉的总体形势和现阶段领导干部面临的比较严峻的职务犯罪风险的态势；第二个分析一下职务犯罪的主要类型；第三个方面呢，给大家一块儿讨论一下，作为领导干部如何有效地预防自身的职务犯罪风险。最后呢，那么我们再讨论一下作为领导干部如何推进本地区、本单位的职务犯罪预防活动。一、反腐倡廉的总体
2、形势和现阶段领导干部面临的职务犯罪风险态势那么下面我们开始讲第一个问题。在社会新常态下领导干部面临的职务犯罪风险应该说正在显著地增加，切实增强职务犯罪风险防范意识和提高职务犯罪风险防范能力，不仅已经成为政府层面加强领导能力建设的重要内容，而且也是各级领导干部保障自身履职安全的重要条件。十八大以来，反腐败以前所未有的力度持续开展，并且取得了初步遏止腐败形式蔓延的战果。那么但是从总体形势来看呢，现阶段的腐败形势依然严峻。因为滋生腐败的文化土壤和制度性缺陷依然存在，塌方式的系统式的，这个系统性的腐败啊，短期内难以避免。并且在严厉的反腐形势下，顶风作案罪时有发生，更表明一些地方的政治生态已经出现文化趋
3、势。那么一个清风政系列，政治环境也会短期内所形成。这些都表明我们国家的反腐败斗争任重道远。因此在战术上必须保持严厉打击高压态势的同时，要以制度建设为本，坚持不懈地抓下去。那么这就是目前我们所面临的反职务犯罪的一种新常态。在这种新常态下，对各级领导干部而言，这意味着所面临的职务犯罪风险在显著增加。（一）计划时代延续的权力不规范运用导致的官商伴生犯罪具体来讲，这种职务风险在增大的这个表现有三个方面。首先各级领导干部身处社会经济发展新形势下，那么我们手中还掌握着计划经济时代延续下来的许多不合时宜的重要的权力。你比如说政府层面的经济资源的配置权、行政审批权，以及为少数人，甚至一把手个人掌握的干部任职权
4、。那么在市场经济条件下，这些权力的不规范运用都可以转换成为高额的利润或者巨大的利益。因此，手握公共权力领导干部很容易成为活动市场主体围猎的重点对象。那么这一现象呢有专门的研究报告所证实，我所在的北京师范大学自 2010 年以来，每年发布一个中国的企业家犯罪报告。从我们近三年收集的两千多起企业家犯罪案例研究看，官员的职务犯罪与企业家犯罪之间往往存在着明显的伴生关系。那么这种伴生关系具体表现为在党政官员犯罪的背后存在着企业家对公共权力的收买行为。而在企业家犯罪的背后又往往潜藏着党政官员职务犯罪的支持，由此形成了官商合谋，利益均沾的大大小小的利益联盟。那么这种不良的政商关系对社会而言，正是腐败现象严
5、重，阻碍市场经济健康发展的重要因素。对领导干部而言，这是走向职务犯罪深渊的一个巨大的一个陷阱。那么谈到历史上，大家那么知道近代有一位为不少商业人士所崇拜的红顶商人胡雪岩。那么他通过结交朝廷的重臣，与国家做生意，积累了大量的财富。他财富最高峰的时候曾经达到过 2 千万两白银，富可敌国。这种官商结盟、官商勾结的故事在我们的今天依然在不断地上演。从 20 年前的 1994 年厦门远华案的这个赖昌星，以不怕官员立场坚定，就怕官员没有爱好的这个，这么一个原则作为信条，大肆收买国际官员为其进行大规模的走私活动服务或提供支持。那么直到2015 年的今天，原南京市市长季建业都是同出一辙。季建业在法庭审判的最后
6、阶段做陈述时有过这样的自委，回过头来看我的主要问题发生在一个 20 多年来的朋友圈。那么这是一个什么样的朋友圈呢？那么也是一个典型的双方都能获得好处的政商朋友圈，以至于季建业升迁到哪里，一群商人就跟到哪里。已经查明的一千多万元受贿款基本上都是他的商人朋友所给予的。那么对限制领导干部而言，从中得到的一个重要警示就是当你与商人开始有利益上的勾搭时，基本上也就迈进了职务犯罪的门槛。（二）不良的思维习惯和行为模式面对新要求蕴含重大职务犯罪风险其次，我们的各级领导干部身处权力各级中，监督机制缺乏的这么一种体制下，再加上法制观念还普遍比较淡薄，在现实生活中容易滋生和形成公共权力的私有化、部门化或行事权力不
7、规范的思维习惯与行为模式。而这种思维习惯和行为模式即使没有外界的强烈诱惑，面对全面推行依法治国的新要求，其本身也蕴含着重大的职务犯罪风险。(三）现阶段的反腐败斗争，已经呈现出常态化和系统化的良好态势那么这次现阶段的反腐败斗争，已经呈现出常态化和系统化的良好态势，职务犯罪后被揭露被查处的概率比先前任何时候都要高。从 2014 年的统计看，本年度被查处的官员总数为改革开放 36 年来的最高。对违纪违法的领导干部之所以能保持如此之高的查处力度，一个重要的原因是因为现阶段的反腐败斗争具有不同于先前的两个突出的特点。那么第一个特点新一届党中央反腐败的决心和意志力十分坚定，反腐败活动的组织体系十分有力。那
8、么在这方面媒体也有很多报道，大家也有自己的切身体会，我就不多讲。那么现阶段反腐败的第二个突出特点是，比先前的任何时候都更加注重反腐败的制度建设，这就从根本上保障了反腐败活动不会只是一阵风。这种以制度建设为基础的常态性反腐败，在目前有五大具体体现。一是从四风问题抓起，以小见大，通过作风建设来夯实反腐败的基础。那么有数据显示十八大以后，全国查处的违反八项规定的党员干部已达十多万人。二是注意在打击现阶段的同时，清理腐败存量。也就是不仅大力查处现行的腐败现象，而且也查处已经退休的官员。你比如说这个原湖北省政协副主席陈伯怀，他被抓的时候已经退休快一年了，那么已经离职的周永康、徐才厚都被移交司法机关。这也
9、表明了现阶段的反腐没有任何禁区。三是注重加强反腐败专门机构，包括我们党的纪检监察部门和人民检察院的反贪机关的自身建设，注意清理门户，防止“灯下黑”，这是一种组织保障。那么第四是大力推进反腐败国际合作，建立和完善海外追赃追逃制度，阻断贪官外逃和转移赃款的这个退路。第五是严密反腐败法律制度，加大惩治腐败分子的力度。这里面可以从立法和执法两个层面来看，在执法层面对职务犯罪打击不力的现象正在被着力地纠正。那么先前呢的确存在对职务犯罪的这个起诉率偏低，判处力刑罚较轻，缓刑和假释率过高，但是这种现象现在已经得到有力的纠正。一批不符合假释的条件，不符合假释这个条件的犯罪官员，大家从媒体上都已经看到了，陆陆续
10、续地都被收监执行。更为重要的是，那么司法改革已经实行的启动，党政领导干部干预司法活动的政治风险乃至犯罪风险骤然加大，犯罪就要遭受惩罚的必然性大大提高。那么从制度完善方面来看呢，这个我们党内的预防性制度体系正在形成中，对职务犯罪的刑法规定也日趋地严密。那么这方面表现最为明显的就是已经提交全国人大这个常委会审议的刑法修正案 9，又进一步扩大了打击贪污犯罪分子的范围。那么大家都知道，按照原来的刑法规定惩处贪污受贿犯罪，有一个 5000 元的受贿标准，所以原则上贪污的数额要达到 5000元。那么刑法修正案 9呢取消了这一具体的数额标准，代之以数额较大或者情节比较严重的入罪标准。那么也就是说如果刑法修正
11、案 9通过并实施之后，我们的官员贪污受贿的数额即使不满 5000 元，如果情节严重，也有可能被追究刑事责任，而不再是先前的仅仅是违纪违法的问题了。那么不仅如此，刑法修正案 9还新规定了专门针对职务犯罪的一些预防性措施。这表现在对于利用职务便利实施犯罪的犯罪分子在刑罚执行完毕之后，第五年以内可以这个禁止其从事相关的职业，我们称之为从业限制。其目的在于彻底地消除领导干部原有职务可能形成的影响。上述三个方面的结合，决定了一方面现阶段以腐败为主要表现形式的职务犯罪，呈现高发的态势，具有一定的比例性。另一方面现阶段治理腐败犯罪的思路和措施比先前任何时候都更加有力和更加有效。那么在这种新格局下，各级领导干
12、部如果不注重增强自身、预防职务犯罪的意识和能力，不仅难以正确履行职务，而且比先前任何时候都容易成为党风廉政建设和反腐败活动的牺牲品。因此，在加强领导能力建设方面，无论在政府层面还是自我层面，都必须把预防职务犯罪纳入其中。二、职务犯罪的主要类型那么第二个问题，我们讲一讲领导干部容易触犯的职务犯罪类型。那么所谓职务犯罪是指国家公职人员因为不正当地履行职责，或者不履行职责要求，损害公众对政府的信赖，依法应当受到刑法处罚的行为。那么截止 2011 年 5月 1 号的刑法修正案法，我们国家的现行刑法一共规定了 455 个罪名，其中涉及国家公职人员职务犯罪的罪名共 52 个。在这些罪名中比较容易为领导干部
13、所触犯的职务犯罪包括以下三类，一是腐败犯罪最常见的就是受贿罪、贪污罪和挪用公款罪，这三种罪啊又被称之为国家公务人员的三宗罪，因为它的比例最高，在职务犯罪中所占的比例达到了 60%，其中一把手的腐败案件就占到了 70%左右。第二类呢是渎职犯罪，这类犯罪属于实质性犯罪，以滥用职权、玩忽职守罪最为常见。那么随着问责制的推行，渎职类犯罪，尤其是有关民生的食品、药品安全，以及环境保护等方面的渎职犯罪有可能成为领导干部职务犯罪的新的增长点。第三是侵犯公民权利的犯罪，比如破坏选举罪、非法拘禁罪和行刑逼供罪等等。在这方面呢，我们的领导干部，尤其是司法机关的领导干部啊，将面临着更为严格的依法办事的办案要求，并面
14、临着比先前更加严峻的冤假错案的责任追究。从实践中来看，领导干部的职务犯罪，往往是多种罪名同时并发，并且各种职务犯罪之间存在着互为因果的内在联系。你比如收受贿赂后，就越权办事，或者放弃应该履行的监管职责。那么这里举个案例，比如原来贵州省的这个常委，这个廖少华在犯受贿罪的同时也犯了滥用职权罪。廖少华在 2004 年至 2012 年的 8 年期间，利用其担任贵州六盘水市的市长，黔东南州州委书记等职务上的便利，一方面通过为公司和个人在获取政府扶持资金、取得银行贷款、争取建设开发用地、承揽政府工程项目，以及个人在获取这个工程款方面提供支持和帮助。那么因此呢，以此收取贿赂 1300 多万元。另一方面在处理
15、房地产公司要求返还土地出让金问题上，因为收受了人家的好处，既不听从相关部门的意见，又不做调查核实和召开会议研究，强硬州政府退还该公司土地出让金，给国家造成经济损失，这个 300 多万元。那么廖少华案件中所表现出来的权钱交易的这个方式和特点，在现阶段具有代表性。作为地方政府的一把手，不切实履行总揽全局，协调各方，督促下属依法行使的职责，去强行插手相关的具体事务，这是典型的把公共权力当成私家资本，把市长、书记的领导岗位当成牟取利益的工具和平台。那么对这类腐败分子是可忍孰不可忍。那么另外一个案件，就是湖南衡阳的这个贿选案，这有另一类的代表性。2012 年底到 2013 年初，湖南衡阳市召开人大会议，
16、差额选举省人大代表。在当选的 76 名省人大代表中，有 56 名存在送钱拉票的行为。出席会议的 527 名市人大代表有 518 名收受钱物，还有 76 名大会的随团工作人员也收受了钱物，涉案金额达 1.1 亿元。涉案人数之多，性质之严重，为共和国历史上所罕见。那么对这个案件处理的结果是 56 名省大代表被依法确认当选无效，512 名市人大代表是指对涉嫌犯罪的 68 人，检察机关向人民法院以破坏选举罪、行贿罪、受贿罪和玩忽职守罪向法院提起公诉。其中官至湖南省政协原副主席的衡阳市原市委书记童名谦，作为换届工作领导小组的组长因未正确履行领导职责，致使贿选案件发生，2014 年的 8 月被北京市第二中
17、级人民法院以玩忽职守罪判处有期徒刑五年。那么本案处理的一大特点就是一个案件中处理的副处级以上的干部就上百人，打破了所谓的法不责众的盲区，这也正是现阶段反职务犯罪的一大特点。只要越了法律的底线，不管涉及到谁，也不管案件涉及到多少人，都要一查到底。那么这是第二个问题。三、作为领导干部如何有效地预防自身的职务犯罪风险第三个问题我们讲讲领导干部如何预防职务犯罪风险，这也是我们今天要讲授的一个重点内容。就犯罪发生的基本规律而言，不良的社会环境无疑是诱发犯罪的主要原因。但具体到我们每一个人，不良环境在多大程度上能够改变自己，以及不良环境能否真正地改变自己，那么主动权始终在我们自己手上。那么这一原理也解释了
18、在政治生态和法治环境都还有待改进的这两个大背景下，违法犯罪领导干部始终是少数，多数的领导干部都能够奉公守法。那么你以领导干部个人立场，要远离职务犯罪，有效地避免职务犯罪的风险，那么关键在于立足于自身的职权特点，从自身做起，从身边做起，着力解决好以下两个关键问题。（(一）预防职务犯罪风险，必须首先把自己摆进去第一，预防职务犯罪风险，必须首先把自己摆进去。如果只注意到对他人，对部署在政治上、纪律上提要求，忘记了更应该对自己提要求，那么各种有利于犯罪的思想就会滋生，而存在有利于犯罪的思想，正是个体成为犯罪人的先决条件和根本原因。我们讲领导干部啊，既是实施职务犯罪预防的组织者、推动者，同时也是职务犯罪
19、自我预防的实施者。那么现阶段我们讲职务犯罪外部预防的比较多，而讲自我防范的比较少，职务犯罪的这个自我预防，很大程度上成为了领导干部认识上的一个盲区。透过众多的职务犯罪案例，我们可以发现领导干部犯罪的共性原因，那就是在尽忠职守和遵纪守法方面往往对他人要求多，对自己要求少。你比如说原上海市长宁区区长陈超贤，因受贿 312 万元2008 年被判处有期徒刑 13 年，2009 年的时候在反腐倡廉警示教育基地，他对前来接受警示教育的党员干部现身说法，总结了这么几条。一是经常把反腐倡廉挂在嘴边，却没有把自己摆进去。二是对权力抓得很紧，指望别人用回报来感谢。他讲我是正厅级干部，手中的权力很大，许多别人看来很
20、难办的事对我来讲往往就是一句话的事。三是所谓当官高风险，那都是自找的，因为心存不会被发现，发现了也不会被查出的侥幸。这是陈超贤的一个简要的自我总结。应该说这三句话在贪腐犯罪中很有代表性，对其加以分析和引申，可以概括出领导干部职务犯罪的主观原因。一是自视身份地位特殊，认为党规、政纪和国法都是用来管别人的，不是管自己，把自己置于党纪国法之外。二是有了前述的特权思想，认识上比较倾向于将公共权力化公为私，把手中的权力视为是私家的，当成自己在社会交往中的资本，可以用来让别人感恩自己或实现利益交换。也正因为在思想上、观念上把权力看成是私人的资本，所以也才会把权力抓得很紧，手伸得很长。比如前面提到的廖少华，
21、在担任市长市委书记期间，之所以热衷于插手具体的商业事务，也是因为有了将权力看成是自己的意思，行动上才任意行使权力，并以此换取利益。那么三是自视自己是领导干部，尤其是处于大权独揽的一把手位置，即使有违规违法行为，也认为不会查到自己身上。那么正是在这些主观因素的作用下，一些领导干部啊，按照老百姓，有些老百姓的话讲，前赴后继地实施犯罪。那么三个因素，三个方面的主观原因，从专门研究犯罪原因的犯罪学理论来看，我们可以把它统称为是形成了有利于犯罪的思想。有利于犯罪的思想其实施内容包括两个方面，一个是形成了犯罪的欲望，第二是找到了为犯罪做合理化辩解的理由，也就是犯罪的合理化辩解。那么何为犯罪的欲望？简单地讲
22、，就是超出了个体的社会身份与社会地位的物质与精神需求。满足于你的物质和精神需求，我们讲是人类活动永恒的原动力。我们人类一切活动都是为了满足一定的物质或者精神的需要。但是在社会生活中任何一个人需要的满足的程度或方式都必须受到相应的社会规则的限制，因为人的欲望是无止境的，如果允许每个人的欲望无限膨胀，那么这个社会秩序将无法维持。那么因此我们讲各种社会规范，就其功能价值来看，很大程度上是在制约或者规范人们满足需要的限度，与满足需要的方式和手段，以此形成一种良性的社会秩序。那么由此当个体试图突破社会规则的限制，来满足欲望时，那么我们讲这种欲望就具有了犯罪性，就具有了犯罪性。例如对国家公职人员而言，其物
23、质生活的水准应该定位于其实际的工资收入水平，如果在生活上要与企业老板看齐，此时的物质需要就具有了犯罪欲望的性质。因为这种物质欲望已经超出了作为公务员的身份限制，欲望的满足难以通过合法方式来达成，只能通过权力与利益交换来实现。当然了，如果家里很有钱，丈夫或者老婆很有钱，另当别论。那么就利益犯罪的思想的第二个内容，就是犯罪的合理化辩解。那么这是指个体为自己实施犯罪行为寻找合适的借口或者根据，这种犯罪的合理化辩解因人而异，多种多样。那么对于领导干部而言，比较常见的比如权力为我所有，权力是我私人的，权力不用过期作废，守本分吃亏，违法违纪占便宜，以及没有功劳有苦劳，不能亏待自己。那么这些都可以成为以权谋
24、私的辩解或理由。那么个体一旦有了这种有利于犯罪的思想，剩下的那就是犯罪机会了。那么对于一名领导干部而言，犯罪的机会往往不用刻意去寻找，而是唾手可得。因而从领导干部这个层面来看哪，预防职位犯罪关键在于警惕自己形成有意犯罪的思想。如果思想上助长犯罪的解说占了上风，不仅会显著地降低自己对外界诱惑的抵抗能力，而且还会主动地创始以权谋私的机会。那么具体地讲，身居领导岗位的同志，要注意检讨和反思在自己的社会交往中是否存在着以下的思想观念或者心理暗示，以此阻止犯罪欲望或形成有利于犯罪的自我辩解，那么从而增强面对诱惑的抵抗能力。第一礼尚往来是人之常情的心理，要警惕这种心理。在中国的传统文化中，人情阻力、面子文
25、化根深蒂固，而人情化和关系网很容易使人在履行职务的过程中，因为人之常情，因为情面难却而放弃原则。尤其在与职务犯罪做斗争的新常态下，这种心理蕴含着很大的职务犯罪风险。这里举一个案例，那么 2015 年的 1 月 5 号，新华社报道了这样一起案件，广东省纪检部门查处了一起 72 名干部涉案的乐昌市收受红包腐败窝案。那么在该市市一领常委中，包括市委书记在内的 9 名常委涉案，收受的红包礼金共计450 万元。这种塌方式的腐败之所以发生会找到很多的原因，那么从涉案官员的思想层面来看，无疑不是有这样的意识，婚丧嫁娶、生病住院、逢年过节，收一点下属或者朋友的红包不是什么大不了的问题，有这样的思想认识。的确在
26、一些地方这样的礼尚往来可以说已经由潜规则变成了一种明规则，老百姓戏言，一些领导干部逢年过节谁送了礼记不清，但是没有送礼的人记得清，反映的也是这种状况。但就是这种礼尚往来是人之常情的心理在当下已经成为触犯底线或红线的大问题。如果对这种是否正常的社会交往缺乏应有的警醒，那么职务犯罪风险那就会现实地发生。所以这也表明了，对过去习以为常的一些事情，或者一些习惯性的做法，在今天新的环境下我们要进行，要进行针对性的反思或警醒，这也是预防职务犯罪风险的一个重要方面。第二种心理就是要警惕补偿心理。补偿心理也是助长犯罪自我辩解的一种主要心理现象，这主要有三种情况。一是看到身边比自己学历低能力差的人都发了财，觉得
27、自己吃了亏，自己手中有权力有资源，为何不能去发财致富。有了这种心理，那么以权谋私的念头也就随之产生。二是在职务升迁没有希望的时候，转而牟取实惠，把手中的权力变成牟取私利的工具。三是接近了退休的年龄，认为两袖清风一辈子，再不捞一把没机会了，从而放松对自己、对亲属的要求，最后晚节不保。这方面的典型案例很多，在这里举两个典型案例。原湖南省衢州市的政协主席郑樟林，这个腐败案。郑樟林从一个没有任何背景的农民的儿子成长成为全国百名优秀县委书记，最后官至正厅，担任市政协主席。那么在其 50 岁以前，可以说做到了奉公守法、认真履职，也因此获得了组织上的褒奖和民众的认可。但是在其任职的最后十年期间，情形发生了变
28、化，那么这种变化就表现在他思想上逐渐形成了有利于犯罪的辩解。这种辩解来源于他对自己退休后的生活的考虑，在他给检察院写的离婚材料中，郑樟林有这样的表述，我快要退休了，怕退休后现有的生活条件都将保不住，我任常务副市长期间衢州当地的企业老板大部分我都是支持过的，他们都住高档房子，开高档车子，自己退休后连现有的生活水平都维持不了，就产生了趁现在收点钱，把房子改变一下的想法，所以就收了他们送来的钱。那么正是在这种犯罪的欲望与犯罪的合理化辩解的推动下，郑樟林从 1999 年到 2009 年，这个十年间呢，收受了 179 万元，并在企业改制中不正确地履行职责，导致 900 多万元的国有资产流失，最终呢因犯滥
29、用职权罪和受贿罪被判处有期徒刑 16 年。那么本案从犯案的过程来看呢，郑樟林担任衢州市常委副市长之后，与企业老板接触的机会多了，在与企业老板的交往过程中，开始还能够把持住自己，这个保持作为一个公职人员职务行为的廉洁性。但是自从收受了第一笔贿赂之后，郑樟林的观念开始发生显著变化，当官不可能一世，有物质保障才是最重要的。同时呢，以前主要忙于工作，对子女关心不够，现在也应该为他们多考虑，弥补一下心中的愧疚。这也是实践中官员将公共权力化公为私的常见理由与辩解。那么类似于这类的辩解之所以能够形成，关键在于我们的官员们与商界的不良社会交往。在这种交往过程中潜移默化地形成了超越自己身份要求的过高的物质欲望，
30、从而滋生了应用自己手中的权力，来满足欲望的这种思想和意识。那么对郑樟林这个送钱的呢，事实上多数都是当地的企业家，也是郑的私人朋友，多以逢年过节的方式来行贿，有了朋友的这层身份，送钱的人感觉正大光明，收钱的人也感觉理直气壮。用郑樟林的话来讲，我在这个岗位上待的时间很长了，有些时候也真把他们当成了真正的朋友，警惕性也就少了。此外呢，这个作为领导干部啊，要慎重对待他人对自己的家属、子女或者亲戚的照顾。那么世界上没有无缘无故的照顾，这个在本案中啊，这也是一个深刻的教训。根据人民检察院的起诉书显示，在郑樟林任职期间有企业就聘任他还在学校读书的儿子担任企业的科技顾问，并支付了 16 万余元的顾问费。那么这笔费用呢，本身就是一种变相的这个行贿，而且有了行贿这层关系，当企业老板开口要求办事的时候，还能正确履行职责吗？所以这类现象啊，值得我们各级领导干部深刻反思。
