1、国外航空工业补贴对我国补贴大飞机项目的启示摘要：中国政府已正式启动大飞机自主研发项目，基于大飞机项目的高投资、高风险、商技术特性，国家必须对该项目进行巨额补贴才能使其顺利进行。但是，中国加入 WTO 时已对补贴措施做出一定承诺，近几年西方发达国家又依据其国内法对我国某些产品采取反补贴措施，中国在大飞机项目中实施补贴将面临诸多困难。本文对欧美补贴其航空工业的具体措施作简单介绍和评析，以借鉴适用于我国航空工业，为我国大飞机项目进行补贴的基本思路提出初步建议。关键词：大飞机；补贴；ASOM一、引言政府的支持是航空工业发展的重要因素之一。高投入、高风险及长回报周期是航空工业的显著特点，但一旦夺得先机，
2、其所能创造的价值也将不可估量。为了尽可能多的抢占这一利润丰厚的市场份额，各国政府均不遗余力地扶持本国航空工业的发展，竟相采用各种补贴措施，这些补贴或则使企业稳坐其寡头地位并能在与对手的竞争中立于不败之地，或则给企业进入这一市场谋求有利的契机，目前，在航空工业领域。借助各自身后的政府的补贴支持，由波音：空客寡头垄断如此庞大的市场。即使早已摆脱“幼稚工业”的状况，多年以来，波音、空客各自的政府对他们的补贴也从未中断过。与此相应的，他们之间的补贴口水战也不断升级，数度诉诸 WTO 争端解决程序，补贴已成为他们相互攻击的靶子。2007 年 2 月 26 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，听取大型飞
3、机重大专项领导小组关于大型飞机方案论证工作汇报，原则批准研制大型飞机研制重大科技专项正式立项，同意组建大型客机股份公司。2008 年 5 月 11 日，中国商用飞机有限责任公司在上海举行成立大会，至此，我国大飞机项目正式启动。在大飞机项目被列入国家重大科技专项后，这个一度被尘封的高技术项目，几乎是一夜之间成了社会舆论的焦点话题，对于项目可能遇到的技术问题、资金问题和市场问题及其解决办法。航空技术专案，航空工业领导和经济学家都进行了一系列的探讨。值得关注的是，基于大飞机项目高投资、高风险、高技术的“三高”特性，基于中国航空工业所面临的市场竞争格局，国家的巨额补贴对于项目的正常运行来讲是必不可少的
4、，并且，经过较长时期的积累，中国政府已有经济实力对大飞机进行补贴，并欲以“举国之力”来推动大飞机项目，资金约束基本不存在了，但是，目前世界各国以及 WTO 对补贴的态度及其立法又给我们诸多问题，政府不能想怎么补就怎么补，想补多少就补多少，否则可能会招致反补贴调查、引起贸易摩擦，甚至被诉诸WTO，对此，业界却鲜有论及。本文将对欧美补贴其航空工业的具体措施作简单介绍和评析，以借鉴适用于我国的大飞机项目。二、美国对航空工业的补贴美国通过军事项目的开支及采购合同的运用、间接补贴飞机进口商、税收优惠、销售支持及政治干预等方式，极大地促进了其航空工业的发展。1 通过军事研发项目及采购合同提供补贴。美国国防
5、预算的 1/3 以上用于飞机研制，采购和使用技术保证。每年近千亿美元，将军机中的研究成果应用于民机可为民机工业节省相当巨大的开发费用，这是一种长期稳定且相对隐蔽的变相补贴。一方面，长期以来，美国一直鼓励军、民机产业之间相互结合，协同发展。美国通过委托航空工业参与军用飞机发展项目，利用生产上的前后联系，使民机产业积累制造飞机的相关技术和能力，减少民航工业开发新民航飞机的研究经费。仅 2005 年，美国在军用飞机 F-22 上的投入就高达 45.72 亿美元，其他战斗机研发费用为 47.22 亿美元，而这些项目全部给了本国的飞机制造厂商。这种军、民结合共同发展的战略模式为美国航空工业的发展及国家战
6、略意图的实现提供了很大的发展空间。例如，二战后，波音公司就是靠产权上属于政府的 KC-135 加油机技术和生产设备造出波音 707，一举奠定了其在大型民用飞机市场上的垄断地位。另一方面，美国大量采用民机军用的方式，通过军事采购合同给予民航工业大额的利润以支持其发展。例如，美国空军把波音 707 改装成巡逻、预警、电子战机 E3、E6 和 E8，把波音747 改装成空中指挥机 F4，把波音 767 改装成预警飞机。2 通过间接补贴飞机进口商以支持民机出口。美国进出口银行的一大职能是向外国买家提供低息贷款，或者向外国买家的私人银行贷款提供担保。这种做法实际上是将外国进口商的一部分成本转嫁到本国支出
7、上，其主要目的是为了给本国飞机生产商商赢得更多的订单。3 通过税收优惠政策给予大飞机补贴。美国部分州政府和地方政府通过各种形式对波音公司提供暗补。华盛顿州通过税收豁免、税收优惠和基础设施建设的方式，向波音公司提供大量的政府补助。类似地，坎萨斯州也通过税收豁免和所谓的“波音债券”的形式向波音公司提供了大额的补助。4 销售支持及政治干预。美国政府通过外交等方式，对准备购买民航飞机的国家和地区施压或提供有吸引力的政策，促使其购买波音公司的飞机。例如，2005 年，印度国有航空购买 50 架新波音客机以替换老化的机型。而在此之前，美国运输部部长访问印度时曾表示如果波音公司获得这份订单，美印关系将大大受
8、益。三、欧盟对航空工业的补贴从上世纪 70 年代末成立初只能对美国飞机制造业几乎垄断全球市场望洋兴叹，到目前已形成与美国全面抗衡的格局，短短的几十年中，空中客车取得了巨大的成功，与欧洲各国政府的积极参与和大力扶持是密不可分的。欧盟对航空工业的补贴与美国类似，通过直接补贴使其成长，直至足以与波音匹敌；同时通过其他方式使得其在与波音的竞爭之中能够有自己的优势。1 直接补贴。欧盟通过向空客提供开发基金、资本投入、低利贷款、担保借款、开发及生产成本补贴、保障汇率和经营损失补贴等，让其在 30 年内迅速崛起，最终打破波音的垄断，成为直接补贴最成功的例子。其中最为显著的例子是，自诞生之日起，Airbus
9、就以政府对航空发展贷款的形式接受直接津贴，这些贷款占飞机发展成本的 7990，并低于市场利率，且空客不是根据预定的时间偿还贷款，而是根据它的盈利状况来决定还款数额。2 军事采购合同和政府设备的使用。与美国所采取的产业政策类似，欧洲的飞机制造商也有军民结合的经验。例如，英、法、德、西班牙等均资助空中客车及其子公司生产军用飞机，空中客车集团从其成员国取得的军事采购合同金额高达 200 亿美元。3 销售支持与政治干预。在这点上。欧盟所采取的措施又与美国不谋而合。在空客成长过程中，欧盟利用其各国的政治影响力，为空客打开更广泛的销售渠道。例如，承诺为伊朗建造核电站以获取伊朗的大额订单。四、欧美航空工业补
10、贴政策带给我们的启示借鉴欧美的经验，我们认为对于大飞机项目中是否需要补贴，能否补贴以及如何补贴应有以下基本取向。1 中国的航空工业要进入大型飞机制造领域，就必须有政府直接和间接的投入。目前国内有一种观点认为，在市场经济的趋势下，不应该再指望政府扶持来发展航空产业，民用飞机产业的发展出路在于“以利润为号召吸引国内外商业资本投入航空工业” ，这样中国政府就不再需要负担巨额的飞机研发费用，中国大中型客机的发展完全由民间的和市场的力量来推动。这种观点事实上是不可行的。以空客为例，空客自 1969 年成立后经过了 25 年的亏本阶段，到第 26 个年头才开始盈利，这样的利润回报速度能够“号召”到哪个民间
11、投资者?哪个企业又能够单靠自身的力量做到在如此长的时间里只赔不赚?如果没有其中每个参与合作的欧洲国家的积极扶持，根本不可能有空客的今天，因此，中国的航空工业要打破垄断进入大型飞机制造领域，就必须有政府直接和间接的投入。2 大飞机项目的发展需要政府长期稳定的扶持。从世界范围来看，政府对航空工业给予扶持或补贴，并非发展中国家或航空工业落后国家的特有需求，即使发达国家如美国、法国，英国、日本、加拿大、瑞典、意大利、德国及瑞士等，其航空工业已然是国内尖端工业，但直到现在它们仍享受来自政府的名目繁多的各种政策补贴。可见，民用飞机工业并不只是在“幼稚期”才需要政府的补贴。因此，政府扶持大飞机的发展不是一劳
12、永逸的事情，政府不仅要在大飞机项目的起步阶段进行扶持，即使项目取得商业成功以后，补贴仍然要继续下去。3 对大飞机项目的扶持不能惧怕来自西方的贸易战。为了遏制新的竞争对手的成长，寡头必将动用一切手段对后来者进行干扰和封杀，因此，我们必须认识到目前大飞机项目所处的局面，中国要想进入大飞机这样一个双寡头市场，就必然遭遇波音空客甚至其背后的美欧政府的狙击，政府在对我国大飞机进行支持的时候，必须对由此引发的贸易战有充分的心理准备和战略战术准备。4 对大飞机项目的补贴要注重方法策略。(1)区分禁止补贴，可诉补贴和不可诉补贴，分别采用相应策略。WTO 框架下的补贴与反补贴措施协议(Agreement on
13、Subsidies andCountervatuna Measures，ASCM)(以下简称ASCM)根据补贴对贸易的扭曲程度的不同及其是否导致反补贴措施，将补贴分为禁止补贴、可诉补贴和不可诉补贴三类， ASCM在严格禁止出口补贴和进口替代补贴的同时，对可诉补贴和不可诉补贴的规定具有一定的灵活性，因此，我们要区分三类补贴，分别采取相应对策，做到取消禁止补贴、合理利用可诉补贴、充分利用不可诉补贴。(2)区分直接补贴和间接补贴，尽量采用间接补贴。 ASCM根据补贴给予的途径，将补贴分为直接补贴和间接补贴两类。在间接补贴中，政府被隐蔽在私人机构后，资助的方式更加含蓄，不易查明，即使被诉，对这种补贴进行认定也非常困难，这使其成为利用率较高的一种保护方式。因此，我国政府在对大飞机项目进行补贴时，要尽量采用间接补贴的方式，而避免采用直接补贴。总之，各国的补贴立法以及 WTO 的补贴规则不是不可逾越的障碍，我们要充分研究相关规则，寻求绕开或者合理利用规则的途径，构建一套既不违背产业成长规律又与 WTO 相关规则兼容的产业补贴机制。在构建大飞机产业补贴机制的过程中，一方面要履行人世承诺，尊重 WTO 规则，也避免与发达国家的正面冲突，以营造良好的政治、经济环境；另一方面，切忌僵化地遵守规则，以避免政府的手脚为规则所缚而无所作为。
