1、简析大学章程与大学“去行政化”论文摘要：最近，教育部出台了高等学校章程制定暂行办法 ，该政策指令 26 所大学试点制订本校的大学章程，因此全国范围内的大学章程制订工作逐渐展开。大学章程的制订是大学治理中至关重要的一部分。从这个指令中可以发现，大学章程与大学“去行政化”是密不可分的。着重探讨大学章程与大学“去行政化”的问题。 论文关键词：大学；大学章程；去行政化 自 2012 年 1 月 1 日起施行的高等学校章程制定暂行办法 （以下简称办法 ）中，明确规定了大学要制订适合本校的大学章程，并在章程内容、章程制订程序、章程核准与监督等方面作了详细说明。然而，我国的大学大部分是没有大学章程的，只有少
2、量几所高校像吉林大学、复旦大学、中国政法大学等已制定了章程，但不管是已制定了章程的还是未制定章程的大学都存在着种种问题，已有大学章程的存在着章程制订不科学、不完善，因大学的过度“行政化”而没有效力，把章程束之高阁等的困境；没有章程的高校，运行中存在着无章可循、行政权力过大的问题，因此大学“去行政化”与大学章程成了研究的热点。 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 也明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校，同时也明确表达了对于高校“去行政化”的积极态度。 一、大学章程与大学“去行政化”的关系问题 要探讨大学章程与大学
3、“去行政化” ，首先要弄清楚两者之间的关系问题，这是一个最基本的问题，大学章程与“大学去行政化”到底是谁保障了谁，谁是最终解决大学治理革新的关键。 1.大学章程与大学“去行政化”涵义 （1）大学章程。从已有的文献资料来看，目前各种教育词典中并没有关于大学章程的准确含义。所以说大学章程并没有一个统一的定义，研究人员根据自己的研究建构对大学章程的理解。 高等学校章程制定暂行办法中第三条：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。 ”但这也只是重申了大学章程对于大学的重要性，没有说明具体的
4、涵义。笔者对于大学章程的理解就是，大学章程就是一个高校各种事务运行过程中所有人员必须遵守的原则、规范的总称，就像所有的公民要遵守本国的法律一样，国家要有法可依才能正常运转，一所高校要“有章程可依” 。 （2）正确解读大学的“去行政化” 。大学的“行政化”问题是大学治理革新的焦点问题，尤其最近办法的颁布指令大学制订章程，使大学的行政化问题又一次成为了舆论热点。首先，什么是大学的“行政化”？北京师范大学的钟秉林教授认为：“大学行政化是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，也就是把大学当做行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理。 ”本文要研究的大学行政化即是，大学在治理和
5、发展的过程中没有按照大学管理的原则、大学发展的规律及大学理念等等要素来办事，而是按照政府机构的行政体制、科层式管理来运作的，其本质就是大学的“官本位”占了主导地位，随之而来给高校带来了种种不良的问题，比如目前的大学学术腐败现象、官僚化气息严重、功利化等使大学失去了应有的功能，严重偏离了传统的大学理念与大学使命。其次，什么是大学的“去行政化”？大学去行政化即是指改变大学行政与学术混杂、行政过度参与学术的模式，使行政不能干预学术的发展，行政学术分离，权责分明，各司其职，给大学学术自由、教授治学创造一个良好的环境。大学的“去行政化”并不是行政管理、行政权力的消失。如果大学中不存在行政权力，只有学术权
6、力，这是一种走极端的现象，也是极其不合理的。大学的去行政化最终目的是使行政权力与学术权力分离。行政权力要在本职责范围内提高行政管理效率。总之，对大学的“去行政化”要辩证看待，我国大学的行政化管理是适合我国国情的，因此不能随意取消， “而且大学行政化的消除也并非是一件简单的事情，而是一项带有整体性、革命性的系统工程” 。大学、政府和社会要做的工作是对“去行政化”循序渐进的改革，使其逐步完善。 2.大学章程与大学“去行政化”的联系 （1）都是大学治理中需要解决的问题。大学章程为大学治理弥补制度上的缺失。西方的大学一般都有本校的大学章程，而且按照章程有序运转，但是我国大学拥有大学章程的数量寥若星辰，
7、尤其是我国两所一流的大学清华和北大至今仍无章程可依，这都是各个高校治理中急需解决的问题；同样，大学中行政化表现出来的问题，党政二元权力主导、学术权力边缘化等现象使大学没有秉承大学理念，大学去行政化成为大学治理革新的当务之急。 （2）都为大学治理保驾护航。同是大学理念的保障，大学理念是学术自由、大学自治、教授治校。大学理念是大学存在的精神支撑，大学的治理要按照大学的规律来，不应背弃了大学的理念。大学去行政化在内部治理上划清行政权力与学术权力的界限，各司其职，有序运行。大学章程在大学外部治理上阐明大学与政府及其他社会组织的界限， “明确大学自治的空间和大学自治权的范围” ，在大学内部治理上， “对
8、管理模式进行明确界定，因此内部治理是大学章程阐述的重点” ，由此可见，两者同为大学治理起了保驾护航的作用。 3.大学章程与大学“去行政化”是相互促进的 大学章程与大学“去行政化”两者像是大学治理中的左臂右膀，实现大学的育人使命。就伯顿克拉克说的：“有必要在大学层次帮助管理者确定他们的情境，和在系统层次明确管理的定义。 ”大学章程就是帮助大学行政管理人员如何使行政权力与学术权力分离，更好地保障教师和学生的权益，确立行政服务于学术的大学理念，并深深地扎根于大学中每一个人员的价值观念之中。 二、大学章程没有发挥效力的原因 为何我国的大学的行政化严重？为何我国的大学无大学章程？即便有了大学章程的也被像
9、花瓶一样束之高阁？对于如此多的问题如果不弄清楚原因，不追根溯源，理论上再成熟，实践上也起不了多大作用。 传统上，法律神圣不可侵犯的意识先天不足。欧洲中世纪大学最初的大学章程是国王或教皇颁发给大学的特许状，大学的凭借特许状获得自治权，大学和政府社会是非常尊重法律的，而我国的传统就是政府办学，党政二元权力对大学的控制过宽、过严、过多。1952 年，我国高校院系调整照搬苏联模式，大学等同于政府的附属机构，我国的高等教育法也规定了大学应先有章程，再建立大学，但由于我国历史原因和特殊的国情，都是先有大学，大学章程再“后补” ，并且是千篇一律的，没有反映大学的办学特色，而且大学在传统的行政管理模式下照常运
10、转。再一个是传统的“学而优则仕”的观念，诗人们积极的竞争行政职务。可以说大学章程在传统的政府行政管理定式下失去了应有的权威性。 高等教育发展过程中，长期的行政化思维惯性使学术权力、教师专业权力和学生权力、市场权力日益让位于行政权力、政治权力。现在高校热衷于官级，有的被赋予厅局级或副省级，有的是副部级，大学俨然是一个小的行政单位，大学按政府的命令办事，院系再按校级领导命令行事，如此自上而下的管理模式成为了高校中的共识，在这种环境下大学章程想发挥作用也是步履维艰。 大学行政管理高层作为既得利者的阻隔。大学制订大学章程的目的就是实现大学管办分离、学术自由、民主和谐、权力共享，特别是回归大学的学术权力
11、地位，大学的管理层一般都是既得利益者，如果一切都按章程行事会制约既得利益。大学去行政化已经呼吁了多年，但是在实践上有几所高校真正限制了行政权力实现管办分离的？由此可见，不改变这种行政化的、官僚化的大学权力体制，大学章程就发挥不了它应有的权威性。 大学行政化导致的高度集权管理体制，学校的事务公开程度、民主度不高。在办法中第三条：“高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。 ”可见，大学章程是要大学对社会公开、公正的，大学章程对于大学的行政权力像是一把利剑，迫使其实现各种权力之间的监督和制衡，只有彻底改革行政化的领导体制，大学章程
12、才可发挥“宪法”般的效力。 三、对于制订大学章程的一些思考 我国的大学章程何时有效实现？何时像国外的大学一样依章治校？虽然我国没有国外的神权、王权、自治权等多元权力制衡的传统，但是如果在政府、大学和其他社会组织中的合力下制订可行的大学章程，大学的去行政化会取得进步的。 1.思想上、观念上转变是关键 首先， “意识是行动的先导，只有观念在人们头脑中深深扎了根，人们才能自觉地按照这一观念去行动，有意识地付诸实施。 ”所以，必须加强对大学章程重要性的认识和对大学“去行政化”实质的理解，在行政化的过程中真正实践大学章程，具体表现为：首先，在制度层面上国家要加快教育法的建设，支持大学按章程运转的做法。国
13、家通过立法确立大学真正独立的自治权，拥有实际的办学自主权。通过国家的权威立法给大学的改革起到了榜样作用和提供良好的外部环境。 其次，政府要认识到对大学实行“宏观调控”的有利方面，摒弃统治控制的思想，做到政校分开，管办分离。教育行政部门是大学章程重要的实施者。拟订大学章程的关键就是明确政府与大学之间的复杂关系，使大学摆脱政府的束缚，明了政府的职责权限范围，让大学真正拥有自治的独立的法人资格。 再次，大学内部各成员是大学章程最重要的实施者，大学领导层行政管理人员要深刻认识到大学章程对于大学治理革新无可替代的作用。大学内部各职能机构和行政人员是教学、科学研究等的管理者，更是大学章程的真正践行者。只有
14、使所有的职能部门和行政人员将大学章程与自己的本职工作相结合才有助于大学章程的价值真正实现，同时使大学的“去行政化”顺利进行。反之，只有在深刻认识到大学章程对于大学治理革新的重大意义，大学内部各职能机构和管理人员才会更积极、更主动地致力于大学章程和“去行政化”的建设。 2.改变长期的“行政化”习惯，重拾“学术本位” “学术”和“行政”无疑是大学章程和“去行政化”的核心关键词，大学内部的矛盾恰恰是行政权力对学术权力的长期压制，使“学术”日益弱化，学术权力、学生权力等长期失语，大学章程是旨在保障师生权益和学术地位的， “去行政化”是处理好行政和学术的矛盾，达到各种权力的互相监督与制衡。 摆脱行政化思
15、维带来的“官本位”思想，发扬“学术本位” 。大学官本位现象造成了大学中对教学工作的不重视，而热衷于权力、官位的追逐。长此以往，与大学理念相去甚远。大学去行政化要求大学领导层、决策层等需摒弃“官本位” ，尊重学术自由以及学者与学术组织在学术事务的重要作用。在制订大学章程时应明确学术人员在参与各种学术组织中的职责，提高他们的权力范围和学术地位，使学术权力在学术管理事务中发挥主导作用。 3.加强学术权力，多种权力之间实现制衡 任何一所大学都不是单一的权力构成，而是由行政权力、学术权力和学生权力、市场权力等组成的，它们的存在都是合理的，重中之重是把它们协调好，不能彼此之间出现越位或错位，甚至失位的现象
16、。 首先，大学章程应明确规定如何加强学术权力。其一是要遏制大学中党政二元权力泛化现象。大学治理中“官僚化”习气比较浓厚，要“去行政化” ，一要阻止行政权力、政治权力过度控制、取代学术权力的行为发生，行政权力对学术事务不是介入而是以服务为主，提高教授教师对学术事务的参与和治理。其二，要真正发挥学术机构的学术作用，如学术委员会、教授委员会、教师职务评审委员会等，并防止这些学术机构向行政机构倾斜，沦为“形式化的可有可无的组织。大学章程作为大学的宪法，应在这些方面加以细化规定，更好地指导实践。 其次，如何实现行政权力与学术权力、学生权力和市场权力等的制衡。大学是一个利益相关者组织。大学章程首先是一个保
17、障各利益相关者权益的法规，但现实中治理过程教师、学生和市场并没有广泛参与其中，因此章程制订时应该：一是深化民主制度建设。健全学术组织机构制度、有关教师保障制度、学生组织和市场因素等相关制度，保障教授与教师、学生和市场等重要利益相关者的权益诉求，充分参与大学治理与决策，实现大学权力分享。二是强化行政组织的服务意识。大学是因为有了“大师”才可称之为大学，而不是有“大楼” ，所以学术是大学的根本，大学的一切要围绕着学术与教学，其他的机构都是为学术服务的，行政机构本应该是服务的，而不应过度控制和干预。 另外，作为大学中的既得利益者应带头践行大学章程，不要被眼前利益左右，阻碍章程的运行；对于大学章程规定的学校事务应公开透明，让所有人都知道，并坚持不断地使用，使大学真正实现“去行政化” 。
