1、建立我国的立法助理制度 立法助理(Legislative Staff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能韵不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的二项立法制度。美国是较早建立立法助理制度的国家。早在 18 世纪 20 年代，美国国会就已着手雇用助理人员。到了 1891 年，众议院委员会立法助理已有62 人，参议院有 41 人。1924 年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理(参议院 141 人，众议院 120 人)。1946 年的立法改组法明确地把委员会助理和个人助理分开。19
2、75 年参议院通过第 60号决议案，专门规定专家助理的地位一一委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。目前，美国国会助理队伍有 3 万多人，助理的类型及其主要任务是：议员助理美国国会每年拨付大笔经费用于议员雇用助理人员，以辅助其工作。目前，众议院议员的私人助理约有 8000 人，参议院约有 4000 多人。议员助理的职责主要是为议员个人服务，如帮助拟写讲话稿、回复选民的来信、帮助议员筹集竞选经费等。委员会助理美国 1970 年通过的国会改革法规定，众参两院每一常设委员会可雇用 6 名以上的助理人员，为委员会服务。目前，众议院常设委员会有2200 名
3、助理，参议院有 1200 名。委员会助理的主要职责是帮助委员会主席安排委员会议事日程、组织听证会、起草委员会审议报告等。委员会助理还在国会议员、院外活动者、行政官员间充当联络员的角色，帮助他们就立法中有关问题和具体法条的文字表述达成共识。国会助理机构的工作人员国会设有审计总署、国会预算局、国会图书馆、国会印刷局和国会建筑管理局等助理机构，共聘任工作人员 l 万多人。这些助理机构的工作人员的主要任务是就国会立法、预算、审计等工作提供信息和调查、研究咨询服务。立法助理制度的建立是我国立法任务的专门化，以及立法技术的复杂化趋势的必然要求，是我国立法制度优化的一项制度设计。我国建立立法助理制度的必要性
4、在于：其一，实行立法助理制度有利于加强我国的人民代表大会制度当前，加强我国人民代表大会制度的一个重要环节，就是强化它的立法职能，使之适应我国现阶段立法发展的需要。我国现行的人民代表大会及其常委会的立法任务繁重，但因为时间、人力的问题不利于高效率地加强立法。而任何一项立法，都需要做大量的准备工作，从提出设想、制定规划、调查研究、进行论证，到拟定初稿及对初稿的反复研讨、修改等，都要投入大量的人力，且需要各方面的专家通力合作才能完成。在权利机关建立专门的立法助理制度，可以提高权力机关的立法工作效率。其二、实行立法助理制度有利于保证法案的客观性和公正性在法案起萆方面，我国目前通行的作法是实行归口起草，
5、即由非立法机关按部门“对口”的性质牵头组织起草法案。如设置立法助理制度，将法案的起草工作交付他们来完成，能克服“部门利益”倾向，保证法案的公正与客观。其三、我国立法的发展，需要立法助理来承担大量的立法准备工作，缓解我国现行立法任务的繁重性与紧迫性随着我国法治目标的逐步确立，大量的立法任务摆在立法机关的面前。依法治国当务之急是要建立健全社会主义法制体系，加入世界贸易组织也要求我国加紧制定、修改或补充我国现行的法律制度以与世界贸易组织规则相一致，更好地履行作为 WTO 成员国的义务。如此，我国应着手加强我国的立法建设，对于各级立法主体来说，现时代的立法任务是很繁重的。不仅如此，随着社会信息化的发展
6、，立法进程的深入，各种专门化的立法需求更是显得颇为迫切。这种专门化的立法涉及社会生活的方方面面，如网络立法、信息立法、电子商务立法、电子政务立法等，就我国现有立法主体的人力资源配置角度来讲，涉及专门领域与专业的立法专业人才还比较缺乏，进行如此的专门化立法便显得力难从心，确立立法助理制度可以促进我国立法专业化的进程。其四、现代立法助理制度的建立，也是适应现代立法技术复杂化的要求使然立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。现代社会是以科学技术迅速发展为基本特征的社会，这个社会把大量的非注重立法技术就不足以正确解决的问题摆到了立法者面前，要求给予立法调整。这就迫使立
7、法者无论是自觉还是不自觉，都不能不考虑和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而这些立法方法、立法策略和立法操作技巧不仅是一种经验积累与总结，也是学习与掌握现代科学技术并将其运用到立法的一种能力。就我国现有立法机关来讲，尤其是各级享有立法权力的国家权力机关来讲，缺少拥有与掌握这些专门立法技术的人才，从设立立法助理制度国家的实践来看，我国设立立法助理制度可以有效解决立法过程中技术复杂化的需求。我国立法助理制度的建立需要明确这样的几个问题：立法助理的产生立法助理的选拔应参照国家公务员考试选拔制度，从性质上来讲，他们属于国家的公务员。但对其应实行一定的资格限制，应除具备一般公务员报考条件与资格
8、以外，还应该具备以下四个方面的素质要求：1、学识素质。立法助理人员应具备法律方面的素养，应要求有较高层次法律专业培养的教育背景。不仅应懂得法律基础知识，还应具备立法方面的知识以及从事职业相关的部门法及专业方面的知识。2、业务素质。立法助理人员应具备一定的社会工作的基本经验，具备一定的业务水平。一般地，立法助理人员应该是从事相关部门实践工作并达到一定年限的人。3、能力素质。立法助理人员应具备一定的组织与管理能力，能够对立法活动中有关行为进行有效地控制与引导；立法助理人员应具备一定的综合判断能力，对纷繁复杂的立法信息材料，能够去粗取精、去伪存真、由表及里、由此及彼的分析与判断；立法助理人员还应具备
9、一定的反应与逻辑思维能力以及清楚明白的语言表达能力。4、品行操守。立法助理人员要有很好的品行修养，应树立客观、公正、公平的价值观，能够不偏不倚地执行职务。立法助理的组织设置我国有学者提出：“省级人大常委会委员每人配备 l 至 2 名立法助理；全国人大常委会委员和省级人大常委会的主任、副主任配备 2 至 3名立法助理。全国人大常委会委员长、副委员长、各委员会主任，配备3 至 4 名立法助理。 ”笔者认为，在我国目前情况下，设立委员会助理比较妥当。因为根据美国国会议员个人助理的职能来看，其主要是为议员个人服务，比如为议员的竞选筹集经费、进行广告宣传、与选民的经常联系等，而不是为着立法工作。而只有委员会助理的主要工作才是协助立法。因此，我国应在国家权利机关设立委员会助理。各专门委员会根据实际情况以及立法任务的繁重等设立数量不等的委员会助理，协助专门委员会进行立法方面的工作。立法助理的主要职责从我国的立法实践来看，立法助理的主要职责应当包括：协助人大代表进行调查研究，在科学论证的基础上提出立法建议；在有关委员会的领导下，拟定法律草案，并就法律草案广泛征求各界人士的意见；组织与准备立法听证工作；在人大有关部门的组织下，指导非立法机关的法律规划、起草、论证工作；其他应当由立法助理承担的工作。
