1、流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度研究摘要城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序， 而且由于该群体人员复杂 隐藏在其中的违法犯罪活动繁多： 偷窃、拐卖、卖淫等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是政府管制的对象， 甚至是刑事惩治的对象。同时， 我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究， 实证研究不足。因而， 对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。关键词：城市流浪乞讨人
2、员 特殊人群 救助保护引言 5第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景 5第二节研究目的和意义 6第三节研究框架 7第一章 救助保护制度的概念和特征 7第一节 救助保护制度概念的提出 7第二节救助保护制度的概念 8第三节救助保护制度的特征 9第四节救助保护的类型 10第二章救助保护的理论基础、价值及其功能 11第一节救助保护的理论基础 11第二节救助保护的价值 12第三节救助保护的功能 12第三章我国救助保护法律制度现状 13第一节我国救助保护的立法变迁 13第二节我国救助保护的运行现状 17第四章 我国救助管理制度存在问题和完善建议 19第一节存在问题 19第二节完善建议 22结语 2
3、5参考文献 25致 谢 26引言第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景我国最早的收容遣送制度开始于 1961 年，当时中共中央批准了公安部上报的关于制止人口自由流动的报告 ，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。随后在 1982 年，国务院颁布城市流浪乞讨人员收容遣送办法 ，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991 年，国务院又发布的关于收容遣送工作改革问题的意见 ，将由主观定
4、义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。22003 年 3 月 17 日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据 1982 年的出台的城市流浪乞讨人员收容遣送办法 ，收容遣送本质属性是救助性的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其出台
5、的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。2“孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使国务院废止了城市流浪乞讨人员收容遣送办法代之的是城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ，新办法正式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法取消了
6、强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了政府的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。1 救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于
7、一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。2为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。第二节研究目的和意义目前，对救助保护制度的规定散见于相关的法规、规章和规范性文件中，但对于此种强制式的救助保护的基础理论的研究还比较薄弱，其概念、特征和程序等重要内容还处于模糊不清的状态，造成行政部门在救助保护实践工作中因无法得到足够的理论支持而处于一种茫然的状态，全国各地的实际操作存在较大的差异，各自为政
8、，直接影响了救助制度的完善，为此，从行政法的角度系统地对救助保护的概念、救助保护的特征、救助保护制度的理论基础、重要功能等方面进行研究，在反思救助保护工作取得的成绩和存在问题的过程中，完善救助保护制度，都具有深层次的和现实的意义。1为他人研究提供资料。2利于完善城市流浪乞讨人员中特殊对象的社会救助保护制度。城市流浪乞讨人员是社会弱势群体，属于社会保障的对象，但目前我国只是通过救助站给予他们临时、有限的救助， 无法保障城市乞丐的长期生活， 且社会救助站刚建立尚存在诸多问题， 我们迫切需要找到解决问题的途径， 甚至于寻求一种新的救助方式。这次研究试图发现救助管理中存在的问题， 为政府救助工作提供参
9、考。3利于城市管理工作。城市流浪乞讨人员流动性较大， 隐藏在这类人群中的犯罪活动多(如娼妓、拐卖妇女儿童、偷窃等)是社会一大隐患。这表明， 对城市乞丐的救助问题不仅是保障弱势群体的基本生活问题， 更是减少犯罪活动、维护社会秩序、保护妇女儿童精神病人权益的重要措施。本文以流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度为研究对象，试图通过对此课题的分析探究，为我国社会救助保护制度的进一步发展和完善提供一定的理论指导和实践参考。同时这也对推动我国行政法治建设的健康有序的发展，推动我国的行政机关能够更好地依法行政，促进我国人权制度的完善，从长来讲，也希望本文能为全面建设和谐社会创造更好的政治、法治、社会环境进微薄
10、之力。第三节研究框架在研究次课题中主要运用了文献查阅法，实地调查法，比较分析法，并综合运用了归纳总结法和演绎推理法等，分四个章节从不同角度对流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度这一课题进行了深入探析。第一章 救助保护制度的概念和特征第一节救助保护制度概念的提出救助管理是指特定行政机关对城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。救助管理的工作对象是所有流浪乞讨人员同，而对流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人的这两种特殊对象的救助在概念中予以实质的区分。救助保护作为救助管理工作模式的一种特定称谓，早在国务院救助管理办法实施以前就已经的出现，主要是针对流浪未成年人提出的。
11、如广州市在 1996 年就成立了广州市救助保护流浪少年儿童中心，但当时救助保护仅作为机构的名称而存在，要各类规范性文件没有对救助保护作出过明确的规定，对救助流浪未成年人采取的工作方式是收容抚养。其主要的工作依据是 1992 年月日起施行的未成年人保护法 ，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。 ”因此此时未有真正意义的救助保护制度，其实质对流浪未成年人采取的仍是一种收容遣送制度。2003 年 8 月 1 日，国务院救助管理办法正式施行后，收容遣送作
12、为一个历史名词被逐步废弃。对流浪未成年人收容抚养的提法也被抛弃，为救助保护所取代。如 2006 年重新修订的未成年人保护法 ，对流浪未成年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任” ，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养” 。救助管理制度实施后，最早在国家层面文件提出救助保护的是，2004 年中共中央国务院中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见 ，该意见第十四项第二款：“民政部门及其所属的儿童福利机构和流浪儿童救助保护机构，要按照中华人民共和国未成年人
13、保护法等有关法律法规的要求，做好孤残儿童合法权益的保护工作和流浪儿童的救助保护工作。 ”这表明我国在国家层面对救助保护这一概念的确认。对流浪精神病人的救助，目前还未有法律、法规予以明确规定，2011 年6 月 10 日国务院法制办发布精神卫生法 （征求意见稿）第二十四条：“疑似精神障碍患者属于流浪乞讨人员且查找不到其监护人、近亲属的，由当地民政等行政部门按照精神障碍患者救助制度的职责分工帮助将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。 ”尚在征求意见阶段的精神卫生法只对送诊的行为进行了描述，并未明确此类行为的性质。国务院各部门的规范性文件中一般把对流浪精神病人的救助行为称谓为“救治” ，如民政部、公安部
14、等 6 部门关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见 （民发20066 号）第三条中规定：“民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治” ，无论是官方、学界和救助管理实务工作中，救助保护都是特指针对流浪未成年人而实施的，对于流浪精神病人的救助，并未将其纳入救助保护的范围。但显而易见，救治只是针对流浪精神病人的病情进行救护医治，并未涉及到流浪精神病人特别是精神病人经过救治后，对精神病人的送返家庭或予以安置等重要环节，救治只是对流浪精神病人其中的一个环节，不能完全反映对流浪精神病人救助的完整过程。因此对流浪精神病救
15、助行为应弃救治的概念，作者认为，对流浪精神病人的救助，无论在适用的条件、内容、手段上都有同质性，应当纳入救助保护的范围一并研究讨论。第二节救助保护制度的概念无论在实务界还是学术界，对救助保护未作为一个特别的概念提出，与此相关的概念是救助管理、行政救助、社会救助、社会保险、行政给付。这些概念与救助保护在实施主体、行为对象、事项范围以及行为性质等方面具有某些相似之处，容易造成混淆。为了正确界定救助保护，必须厘清这几组概念。(1)社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社
16、会救助的实施主体除了政府之外，还包括社会组织和个人，即民间救助。6(2)行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救助管理办法的规定。6(3)救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。6(4)社会保险，是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作，亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给予一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩
17、大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。其目的在于使劳动者在年老、疾病、生育、伤残、失业、死亡等原因丧失(或暂时丧失)劳动能力而中断劳动，失去劳动报酬，本人及其供养的家属失去生活来源时，能够从社会获得帮助。7(5)行政给付有广义和狭义之分。广义上的行政给付包括行政供给、行政保障和行政补贴。狭义上的行政给付即行政物质帮助。7从这五个概念可以看出，社会救助、行政救助、救助管理与属于种与属的关系，救助管理是包含在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨人员。而于救助保护而言，似乎其也应包含在救助管理的概念之中，只不过救助保护的对象是流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人。但
18、是我们必须注意到，对于救助保护不但有帮助的内容，也有强制的内容，是强制给予帮助的一种措施，这也救助管理和行政救助都有质上的区别，因此有必须将救助保护作为一个独立的概念予以提出。我们可以把救助保护或分为两个环节，一方面为救助即对此类对象给予物质的帮助，另一方面是保护，即以强制的方式给予人身自由的约束。笔者认为，救助保护是指具有特定职权的行政机关对流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人员予以强制约束并给予物资帮助，并帮助其恢复被监护的生活状态的具体行政行为。在这个概念中同，必须注意几个重要的关键词，首先，救助保护的对象必须属于流浪乞讨人员，根据救助管理办法实施细则的规定，流浪乞讨人员是指，救助保
19、护的对象也必须具备上述的条件。其次必须属于不具有完全民事行为能力的人员。根据我国民法的规定，由于生理或心理的因素不具有完全认识和控制自身行为的人，一般是指 18 周岁以下的未成年人和精神病人。救助保护的目的是为了帮助此类对象恢复正常的生活状态。对特殊对象予以救助保护的目的并不是对其实施行政处罚，其根本是通过实施物资帮助的方式，协助其回归家庭回归社会，脱离生活无着的生活状态，恢复到被监护的状态，回归到正常的生活轨道之中。第三节救助保护制度的特征救助保护是法定的国家机关，根据法定的职权，对特定的对象，依照法定的程序实施救助保护的行为，该行为属于行政法上意义上的行政行为。（一）救助保护当事人的特定性首先救助保护的主体是特定的，只有的法律法规明确授权的的特定行政机关才能履行救助保护的职责，未经授权的任何组织和个人不行实施救助保护行为。其次，救助保护的对象也是特定的。救助保护的对象并非全部流浪乞讨人员，仅只流浪乞讨人员中非常特殊的一部分，是流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人，对流浪乞讨人员具有完全行为
