1、论检侦一体化改革与刑事审前程序之重构内容提要 由现行刑事诉讼法规制的控辩式庭审方式贯彻控审分离原则所决定，检察官在庭审中独立承担起代表国家追诉犯罪的职责。从保障控诉职能充分有效地实现出发，本文认为，在我国刑事诉讼中，应进行检侦一体化改革，确立检察机关在追诉活动中的主导地位，加强侦查监督，从而打破检侦各自为政的局面。伴随这一改革，还应对公诉案件的审前程序进行改造，合理构建其内部关系。其目的在于，既保证国家司法资源的优化配置及追诉活动顺畅、有效地进行，同时抑制国家刑事权力的滥用，切实保障人权，促进司法公正。主题词 司法改革 检侦一体化 审前程序 侦辩平衡 诉讼民主化ABSTRACT The pub
2、lic procurator takes the sole and independent responsibility of prosecuting crimes in court trials, according to the principle that accusation and trial should be separated, determined by the adversary trial of present criminal procedure law. For the sake of the full and effective fulfillment of acc
3、usation, the author thinks that China should set about the reform of combination of prosecution and investigation to ensure the dominance of procuratorial organs in the course of prosecution, strengthen investigative supervision and break free from the independence of prosecution and investigation.
4、Together with the reform, pre-trial procedure of public prosecution cases should be reformed with the purpose of a reasonable interior trial structure. The reforms aim to guarantee the rational disposition of national judicial resources and the smoothness and convenience of public prosecution, and s
5、afeguard human rights with earnest and promote judicial justice as well.Key words judicial reform, combination of prosecution and investigation, pre-trial procedure, balance of investigation and advocacy, procedural democratization 1996 年修正的刑事诉讼法的颁布施行为标志，我国刑事审判方式发生了由职权主义向职权主义与当事人主义相结合的模式转变。新刑事审判方式（控
6、辩式庭审方式）以控审分离、控辩对抗为基点进行构建，法官由原来的积极审问者变为保留一定职权但倾向于中立、公正的裁判者，检察官与辩护方相对立，完全承担起追诉犯罪的举证责任。在这一情况下，公诉方的控诉质量直接关系到对刑事犯罪这一危害社会整体利益的行为的追诉效度，而确保庭审前追诉活动的有效进行，依法快速、全面、有效地收集证据，无疑是检察官在庭审中完成举证责任的前提。因此，现行控辩式庭审方式必然呼唤积极有效的追诉制度与程序。现行刑事诉讼体制存在若干弊端，追诉程序存在诸多缺陷，直接影响到现行庭审方式的有效运作。而且现行强职权主义侦查模式所具有的封闭性、非诉讼性、专权性与控辩式庭审方式的推行以及诉讼民主化趋
7、势与公民权利保障等法治理念也是相悖的。在当前大力推进司法改革的情势下，应是解决这些问题的契机。为此，本文试提出改革设想，以期为当前正在进行的司法改革提供参考。一、现行体制中检侦关系之检讨本文所称检侦关系特指公诉案件庭审前阶段检察机关与公安机关等侦查机关之关系。（一）公安机关与检察机关的性质及法律职责依我国现制，公安机关与检察机关均有独立而严密的组织机构，各自独立，互不隶属。公安机关是国家的治安保卫机关，属国家行政机关，是各级政府的重要组成部分。在刑事诉讼中，公安机关是侦查机关，行使国家刑事侦查权，负责法律规定的刑事案件的立案侦查工作。其具体职责就是采用各种侦查手段收集案件证据，查获犯罪嫌疑人，
8、查明案件事实，为检察机关提起公诉和出庭支持公诉提供证据基础以及必要时对嫌疑人采取人身保护措施以保障刑事诉讼的顺利进行。此外，还负责部分刑事判决、裁定的执行，在此不是本文要论述的内容。在我国，人民检察院是国家法律监督机关，并采检察机关与行政机关平行体制，即检察机关与行政机关在国家体制中处于同等的法律地位，各有独立的组织体系，彼此之间没有隶属关系。在刑事诉讼中，检察机关依法行使检察权，负责检察、批准逮捕、直接受理的案件的侦查以及提起公诉、支持公诉。（二）现行检侦关系之检讨现行体制下刑事诉讼中检察机关与公安机关等侦查机关的关系可以从以下几个层面来描述。首先，根据宪法第 135 条、 刑事诉讼法第 7
9、 条的规定，二者之间存在着分工负责、互相配合、互相制约的关系。通说认为，分工负责是指两机关依据法律规定，在法定范围内行使职权，不允许互相取代或者超越职权范围行使职权。互相配合是指由行为目的的一致性决定，两机关在刑事诉讼活动中应在分工负责的基础上彼此配合，而不能互相拆台。互相制约是指在刑事诉讼中，为防止权力滥用及违法现象的发生，两机关必须存在制约关系。“分工负责、互相配合、互相制约”作为处理两机关在刑事诉讼中的关系的一般原则，从表面上看，似乎符合科学原理。但因其过于原则，没有具体的措施来规范二者之间的关系，更为重要的是受其自身局限性、非科学性的限制，司法实践中出现了诸多严重的问题。如根据传统诉讼
10、理论的解释，侦查与起诉是独立的诉讼阶段，并无形中造成公安机关与检察机关之间无主次的平等关系，甚至造成以侦查为中心的实际格局。实践中由于过分强调了各自的独立性，也就不可避免地出现了相互扯皮的现象；而分工负责被强调得多了，互相配合就少了，即使有配合，也多是不正常的配合，如有些案件检察机关亲临现场，未对案件进行充分审查，即作出批捕的决定（这种情况在刑事诉讼法修正之前与修正之后都是存在的） ，造成检察机关对公安机关没有起到应有的制约作用。而在一些地方，公安机关与检察机关之间因制约变成“制气”而致彼此之间关系很僵，如检察院在审查公诉过程中退回公安机关补充侦查时，实践中竟发生了公安机关隔墙将案卷“原封”退
11、回的怪现象。制约的目的本是为了防止和纠正可能及已经发生的错误，结果变成了相互扯皮，而在有些地方，检侦关系很好，或碍于情面，检察机关不愿制约，对侦查机关的违法行为熟视无睹。所有这些都是立法者始料未及的。现在很有必要对“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则进行反思。应当说，这一原则在理论上具有一种理想色彩，果能实现当然完美，但正因其太理想化并缺乏诉讼体制上的合理性，所以实践中较难实现，乃至造成痼疾丛生。用这样的原则调整二者之间的关系，显然是无视检、侦机关在刑事诉讼中的直接利益的一致性的原因。须知，公安机关与检察机关在刑事追诉活动中具有目的上的一致性，分工负责基础上的互相制约关系必然造成能量内耗，
12、并且互相制约关系也并未能阻止违反程序、滥用权力侵犯公民合法权利等违法现象的屡屡发生。公安机关与检察机关在刑事诉讼中实行分工负责，是否意味着二者之间地位的平等？检、侦实行平等关系是否是最佳的体制设计？值得思考，容后再论。 “配合”一词在处理检侦法律关系上显然具有模糊性。怎样配合？在什么样的范围或限度内配合？一机关不与对方配合时法律后果如何？显然无法可依。互相制约的关系在检侦实践中也因法律规定有欠具体并缺乏相应的法律后果而并未实现。所有这些问题的存在已经表明如何突破既存框框，科学构建检侦关系，亦成为解决司法体制弊端的必然要求。其次，根据宪法第 129 条、 刑事诉讼法第 8 条的规定，检察机关对公
13、安机关的刑事立案、侦查工作享有法律监督的权能。 宪法第129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是法律监督机关。 ” 刑事诉讼法第 8 条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。 ”从以上法律规定来看，公安机关的刑事立案、侦查工作无疑是检察监督的对象。而且，最高人民检察院的有关规则也就检察机关对侦查的监督做了较为具体的规定。1996 年修正的现行刑事诉讼法强化了立案监督。该法第 87 条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立
14、案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。 ”这一规定表明，公安机关与检察机关传统的相互独立的关系已经发生了变化，虽然尚未确立检察机关对刑事警察的侦查指挥权，但已确立了对刑事案件立案侦查的决定权。 “这项权利，实际上是侦查指挥权的一个组成部分。 ”1应当注意的是，立法上虽赋予检察机关立案监督权，但由于检察机关人员之限制及公安与检察之间法定的制约关系（一些公安机关即以与检察机关之间的所谓互相制约的关系拒绝监督） ，使得实践中存在的公安机关该立案的不立案导致放纵犯罪的现象并无多大改观。而公安机关立而不侦等拖延侦查的问题更是检察机关在实施侦查监督时难以根治的顽症。具体表现
15、为：（1）要求其说明不立案理由不予说明或迟延说明；（2）通知立案不立案或迟延立案；（3）立而不侦或侦而不结。公安机关降格处理，将刑事案件作为治安案件违法分流，或一罚了之，如此等等，公安机关中存在的腐败问题已经严重影响到对犯罪的有效惩治与社会秩序的恢复。这也是一些被害人控告无门，大众对刑事司法产生信任危机的根本原因之一。在刑事诉讼法修改以前，有人认为检察机关的侦查监督职能是通过审查批捕和审查起诉来实现的，且侦查监督的内容与方式仅包括审查批捕与审查起诉，这显然是一种误解。审查批捕与审查起诉与其说是实施检察监督的方式，不如说是检、侦机关之间的一种权力分工更为准确。基于防止侦查机关违法侦查导致权力滥用
16、侵犯人权的目的出发，实行对侦查过程的全面监督应是检察机关法律监督的应有内容。然而现行法虽赋予检察机关这一监督权，但由于检察机关自顾不暇及缺乏有效的制约措施作为保障，更为根本的是检察机关对公安机关没有组织上的控制权，也没有职能上的领导权，检察机关的所谓侦查监督职能根本无法真正实现。实践中，在侦查阶段，检察机关很少能够发现侦查机关的违法侦查行为，即使有所发现，而向公安机关发出“纠正违法通知书”时，公安机关阴奉阳违，命令放人它不放，命令纠正违法行为它不纠正的现象大量存在。目前，公安机关在侦查阶段享有除逮捕之外一切强制侦查方法的自行决定权，包括拘留、搜查、扣押、窃听等，而这些强制侦查方法的使用直接关系
17、到公民人身自由、财产及隐私等基本权利，公安机关不受制约的这些权力是导致侦查阶段存在严重侵犯公民人身自由等基本权利的最大根源。而侦查机关处于权力真空状态不受制约的立法设计造就了超纠问式侦查构造，与我国正在刑事诉讼领域中推进的民主化、开放化改革以及刑事程序法治化、正当化趋势是格格不入的。其后果是，在侦查实践中，违法现象屡禁不止，愈演愈烈，诸如不当使用拘传、取保候审、监视居住，滥用刑事拘留、超期拘留，超期羁押，滥用戒具，刑讯逼供、变相刑讯、劝供、骗供、诱供；非法搜查、扣押；对被害人、证人违法取证，采用威胁、引诱的方法获取证人证言；以教带侦、以罚代侦；徇私枉法，私放嫌疑人，疏于乃至放纵对犯罪的追究，2
18、如此等等，不一而足。严重违法的侦查行为大量存在，已成为中国法治化进程中刑事司法民主化改革中的一个严重病区。怎么解决这一久治不愈的顽疾？从检侦机关的关系而言，必须加强切实的监督，检察机关必须能从制度上形成对侦查机关的有效制约。现行检侦关系与原刑事诉讼法规范的庭审方式是一致的。根据原刑事诉讼法的规定，公安机关侦查终结将案件移送检察机关审查起诉，如果检察机关审查后提起公诉，法院须进行实质审查，即只有“犯罪事实清楚、证据确实充分” ，方能决定开庭审判，而且法官可运用庭前调查权补充证据。在法庭审判阶段，由法官包揽证据的出示与调查，而检察官往往只需宣读起诉书、公诉词，再有就是补充法官的证据调查。法官集裁判
19、与控诉双重职能于一身，控审合一，被告人则处于被审问的诉讼客体地位。从法官的角度讲，他更多的是接受检察官递过来的接力棒，几乎完全承担起审判阶段的追诉职责。公、检、法三机关这种接力式分工，使得侦、诉、审犹如生产流水线上的“三道工序” ，均有查明案件的义务。在这种诉讼构造中，追诉犯罪的效度在很大意义上讲并不取决于侦查机关的侦查、检察机关的起诉的质量，因为审判阶段的大部分工作由法官来做，且具“兜底”之功能，法官无论是在庭审前还是庭审过程中遇证据不足或有疑问时，都会自行调查、收集补充证据或者要求控方补充证据。这种庭审方式的特点在于过分依赖法院职权，即通常所谓强职权主义（或称超职权主义）的审判模式，其弊端
20、不仅在于使法院负荷过重而无法正常运转，更在于它集控诉与裁判于法官之一身，既当原告，又做裁判，诉讼应有的控辩平衡、裁判中立的庭审结构并未形成，程序的公正性何以保证？1996 年修正的现行刑事诉讼法以控审分离、控辩对抗为基点改革了庭审方式，新庭审方式从科学构建控、辩、审三方关系及强化庭审功能的目的出发，吸收了当事人主义的基本因素，将控诉职能回归于检察机关，在法庭上检察官代表国家承担起了证明被告人有罪的举证责任，辩护方则享有辩护的权利。检辩双方完全独立承担起举证责任，特别是强化了检察官的举证责任，减轻了法官职权调查的义务，法院虽保留了一定的查证职权，但法官将从控审分离中逐渐摆脱追诉倾向，保持客观、中
21、立，从而实现公正裁判。检察官作为控方的代表正在独立承担起控诉的举证责任，而能否实现对犯罪的有效追诉，能否实现国家刑罚权，将完全依赖于检控方能否在法庭上充分有效地举证。在这种情况下，检察官的举证效能，成为追诉能否成功的关键。毋庸质疑，检察官的举证效能，不仅与其运用证据的业务水平有关，更重要的是取决于检察官掌握的证据的质量、数量，即侦查机关的工作成果与取证的合法性。如果侦查机关取证充分且合法有效，则追诉成功的机率必将大大提高，否则必然难以保证。但由于侦查阶段收集证据由公安机关进行，检察机关基于分工负责的制度设计而仅负责审查批捕与审查起诉，从立法上说无权介入侦查过程，实践中亦有介入者（一般是针对大案
22、、要案的） ，主要是办理批捕，往往被称为“联合办公” ，应该是“相互配合”的表现吧，但侦查仍由侦查机关独立完成。侦查机关往往追求破案率，而对证据收集的全面性及合法性关注不够，导致该收集的证据没有收集或者因有瑕疵，必然造成公诉人在法庭上举证困难，或面临窘境，陷于被动局面。即便可以申请退回补充侦查，但由于事过境迁，证据的收集必然愈加困难，而由于检察机关对公安机关没有侦查指挥权，公安机关拒绝或者拖延补充侦查时，3检察机关只有自行补侦，但由于检察机关对公安机关负责侦查的案件缺乏经验与相应的装备，人员亦存在问题，加之检察机关诉前对此案件没有介入，补充侦查会有很大困难，而现行刑事诉讼法又对补充侦查的次数作
23、了两次的限制，所有这些必然损及刑事追诉的效度。而补充侦查又必然导致延期审理以致影响审判的顺利进行降低诉讼的效率。当前检察系统正在进行的主诉（或称主控、主办）检察官制度改革，设立主诉检察官专司出庭支持公诉，检察事务官、书记官作为主诉检察官的助手。一些地方（限于检、侦机关关系较好的地方） ，已有检察官、检察事务官提前介入侦查机关的活动，对一些重大、复杂的案件进行指示，克服侦查机关片面追求获取嫌疑人口供，不顾证据的合法性、全面性以及收集证据的程序的合法性，以保障指控的成功的实践，但终因立法无此规定，更多地方的公安侦查机关拒绝检察机关的介入。检察机关追诉职能的强化，要求其取得对侦查机关取证活动的控制，否则，检察机关的公诉职能难以充分实现。在实践中，一些出庭检察官已经面临举证困境，呼吁建立对侦查机关取证活动的控制以实现追诉的成功。因此，检侦机关在追诉犯罪的目的上的一致性在控辩式庭审方式确立以后愈加凸显，追诉实践必然呼唤建构有利于实现有效追诉的新型检侦关系。检察机关提前
