1、浅谈行政规范性文件制定与执行中的诚信问题探析论文摘要 本文以行政规范性文件的内涵及其重要性为切入点，分析了其制定和执行中存在的失信于民的一些问题，并提出了如何进一步加强政府制定和执行行政规范性文件的建议。 论文关键词 行政规范性文件 制定 执行 诚信 行政法规、规章以外的行政规范性文件在我国行政管理中具有非常重要的地位。我国国家行政机关中有权发布行政法规、规章的只占少数，而有权发布其他行政规范性文件的则涵盖各级人民政府和政府的多数工作部门，行政机关的大量行政行为是直接根据其他行政规范性文件做出的。其他行政规范性文件虽然不属于行政法律规范的范畴，但更接近于行政立法，对依法行政有着重大影响。行政规
2、范性文件的制定是否合法合理、行政机关及其工作人员是否能够严格执行，都会影响到管理相对人对政府诚信度的认知。由于目前对行政规范性文件制定和执行的相关规制还有所欠缺，所以其制定和执行中的失信问题，影响着诚信政府的建设，需进一步加以规范。 一、行政规范性文件的内涵及制定与执行中讲诚信的重要性 对于行政规范性文件的确切定义尚未形成一致的定论，但其基本内涵如下： （一）行政规范性文件的内涵 行政规范性文件通常是指行政机关制定的除了行政法规、部门规章之外的对不特定人和事加以规范，并涉及或影响相关主体权利和义务的非法律文件。制定行政规范性文件的行为属于抽象行政行为，它往往直接或间接规定管理相对人具体怎样为哪
3、些行为的，是对法律规定的具体化或对尚无法律规定领域的一种补充性规定。 行政规范性文件也就是老百姓常说的“红头文件”或者“政策” 。它和法律一同指导着行政机关工作人员的具体行政工作，是其为行政相对人提供服务的依据。 （二）行政规范性文件制定与执行中讲诚信的重要性 据一项诚信调查显示，公众认为“目前最需要提高哪方面的诚信”中， “政务诚信”占到 59.9%，公众对于政府及其工作部门的诚信度评价如此之低，说明我们的政府在日常行政中有太多的失信行为。 “人无信则不立，国无信则衰。 ”政府失信于民，包括行政规范性文件的制定与执行中有失信行为，将会产生负面效应，影响法律和政策的贯彻执行。 中华人民共和国行
4、政许可法确立了信赖保护原则，并对因行政许可的变更和撤销而使被许可人的合法权益受到损害的，规定了事后的补偿和赔偿制度，这是对政务失信于民的弥补措施的一次重大突破。但对于行政机关在行政规范性文件制定或执行中的失信行为，还是缺乏完善的制约机制，并在现实中存在大量问题，导致公众对法律和政策产生怀疑，认为有些法律和政策遵守与否无所谓、或者认为“上有政策下有对策” 。因此，政府要公众遵守法律和政策，自己首先要带头做到言出必行，行必果。 二、政府在行政规范性文件制定与执行中的失信问题 政府在行政规范性文件的制定与实施过程中的失信，既包括制定或修改时对法律精神的不遵守或者前后矛盾，也包括贯彻时对自己制定的规范
5、性文件的不遵行。 （一）政府在行政规范性文件制定中的失信问题 由于行政规范性文件在制定过程中欠缺较为民主的产生和制约机制，使得地方政府在制定这些政策时考虑不够周详，有时仅为了强调某方面的政策目的，而忽略了其他问题；有时朝令夕改、出尔反尔、变化较快，修改较为随意。 例如， 中华人民共和国物权法规定， “筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。 ”“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。维修资金的筹集、使用情况应当公布。 ”在该法出台之前，建设部、财政部颁发的
6、住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法第四条规定， “凡商品住房和公用住房出售后都应当建立住宅共用部位、共用设施设备维修基金。维修基金的使用执行物业管理企业财务管理规定 ，专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造。 ”根据以上规定，维修基金用于物业保修期满后共用部位、共用设备设施的大修和更新、改造，而且其动用要经两个“三分之二”同意。 因为该问题涉及每个业主的切身利益，所以各地方政府对此一般都制定有实施细则。但究竟什么情况属于要“大修、更新、改造”的范围，还是缺乏统一的标准，往往仅由工作人员按其理解来解释。如，有的解释为“顶层如果只是几家漏雨不属于大修范围，要自己想办法
7、维修；如果顶层全都漏雨了，才可以大修。 ”同时，实施细则一般还对维修资金的使用规定了具体的实施程序，但大多缺乏可操作性。主要是房屋公共部位维修资金的启动程序较为繁琐，两个“三分之二”的条件大多难以达到。如，有的高层住宅楼电梯坏了，其住户因受益程度不同而意见不一，尤其是在没有物业管理的小区，居住相对封闭、人员流动性较大，征求意见较困难。为此，许多业主只好自己出钱维修，大量房屋维修资金长期闲置。如，长沙市从 2003 年起正式开始归集物业维修资金，至 2011年，该市归集的 68 亿维修金沉睡，维修资金提取额只有 1000 多万元。一方面是急需动用维修资金解决房屋渗漏、电梯维修的业主；另一方面是等
8、待业主走合法途径来申请使用的维修资金。交时容易用时难，有的地方政府在尚未找到维修资金增值办法的情况下，考虑维修资金的有限性和物价上涨等因素，以及像电梯更换时再向业主筹资困难等现状，对房屋维修资金加以限制使用，这种惜用往往就体现在了其政策的制定与解释上。行政规范性文件是对法律的具体贯彻落实，如果落实不了，说明该文件的制定存在问题。既然物权法明确了建筑物区分所有权，对于共有部分所提交的维修资金就应当用于共有部分的维修。而且物业维修资金属于全体业主所有，是业主为维护社区各项设施而提前预付的资金，政府只是代管这笔资金。但这笔资金用时限制却如此之多、程序如此复杂，躺在职能部门的账户上，没能发挥出应有作用
9、，不能不让群众对维修资金的收取与使用产生质疑，对政府的诚信产生质疑。（二）政府在行政规范性文件执行中的失信问题 行政规范性文件是具有法律效力的国家政令，公民、法人和其他组织在进行各种活动时必须遵守，行政机关在实施具体行政行为时也必须依据。 例如：幼儿园管理条例第八条规定：“举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。 ”为此，各地也制定了相应的规范性文件来具体落实这个部门规章。如，L 省教育厅制定的L 省城市幼儿园(所)办园基本标准规定：城市幼儿园(所)园舍建筑面积定额，最小规模的幼儿园应有 3 个班，园舍建筑面积需达到 990
10、平方米，11 平方米/生。幼儿教育主管部门在核发办园许可时，通常按此文件审核。但有些地方因投入不足，存在较多不符合条件的无照幼儿园。而相关部门对此既不取缔也不管理，存在较多隐患。 可以说，以上文件制定的初衷是好的，在学前教育尚未纳入义务教育范畴的今天，政府可以通过标准的制定和严格的准入，为幼儿提供间接的教育保障。既然制定了标准就应当去严格执行，否则这些规范性文件就是一纸空文，不仅起不到引导的作用，还会在群众中产生对政策的轻视感和政府不诚信的不良印象。最终导致政策就像鸡肋，被弃之不顾，该怎么干还怎么干，反正政府也对违反政策的行为睁一只眼闭一只眼。如果行政机关在执法时又不能一视同仁、同等对待，或者
11、行政机关出尔反尔，行政相对人的权益即使受到损害也无法得到救济，都会影响到政府的公信力。 三、促进政府在行政规范性文件制定与执行中讲诚信 行政规范性文件虽然不是法律，但却是公众最常接触的直接涉及其利益的指导性文件。因此，其制定与执行就应当具有一定的严肃性，政府更应对自己制定的文件负责任，如果不符合社会实际就应当有所调整，但尽量不要出尔反尔，并保证自己首先对政策的遵从，然后是要求群众去遵从，这才是诚信政府。 （一）行政规范性文件的制定应合法合理 制定规范性文件应当遵循合法、合理、公开、精简、统一和效率的原则。 首先，行政规范性文件的制定要严格依据法律规定，不能同法律相抵触，同时也不能简单重复法律的
12、规定，要对法律的概括性规定加以细化和增加其可操作性。 其次，制定或修改行政规范性文件时要深入基层、充分调研论证。同时，最好能组织利害关系人进行规范性文件草案的听证和意见征询。因为目前规范性文件从起草的程序到其后的适用很少受制约，公众也很少参与，使有的行政规范性文件不太符合现实情况，难以得到贯彻落实。所以，要增强行政规范性文件的适用性，就必须深入调查研究，并充分听证和征求意见。 再次，要保持行政规范性文件的一定的稳定性。行政规范性文件不仅对行政相对方具有拘束力，对行政机关本身亦有确定力。行政规范性文件一经发布，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。修改要考虑是否必要，并进行充分论证，如果
13、没有诸如公共利益的需要就不要轻易变动，这就是信赖保护。英国的合法预期保护制度值得我们借鉴，该制度不仅关注行政领域的信赖问题，还关注行政指导、政府政策变化和政府的长期行政等。要保护当事人对政府未来行为的信赖，政府的行为，包括行政执法、行政承诺以及政府的政策制定等，只要能产生一种合法预期，都应该受到保护。 最后，要给予行政管理相对人以相应的救济权利。 中华人民共和国行政复议法第七条规定， “公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工
14、作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。 ”即，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。 （二）行政机关应严格执行行政规范性文件 由于目前行政规范性文件难以兼顾到社会的各个角落，地区之间的差异性和政策的灵活性，使得政策与法律相比较而言，更加缺乏连续性和稳定性，在执行上似乎可以不那么严格。但这种执法者对规范性文件的宽松适用和不尊重，恰恰更加降低了行政规范性文件的权威性。既然政府制订了行政规范性文件，它就是用来规范某一领域的行为的，执法人员和行政管理相对人都应当严格遵从。尤其是政府及其部门在社会诚信建设中要起示范带头作用，如果自己制定的文件都不遵守执行，又怎样去要求他人来遵循呢？ 依法行政要求政府诚实守信，在当前行政规范性文件带来的政府失信问题较多的情况下，我们有必要对行政规范性文件的制定、修改和执行问题加以进一步规范，使其能够在社会管理中发挥应有的作用，并促进政务诚信的建设。
