1、浅谈我国法制化海洋监察管理中的问题及对策论文关键词：法制化 海洋监察管理 海洋污染 海洋环境保护论文摘要：海洋行政管理究其实质是海洋监察管理。近几十年来，随着我国经济的发展，人类在开发海洋、利用海洋的经济活动中对海洋造成的污染日趋严重。为保证海洋这个全球生命支持系统的可持续发展，保护海洋生态系统平衡发展，保证我国海洋经济可持续发展，减小污染对经济发展的影响，近年来，我国海洋有关监察执法部门在依法管理海洋污染和保护海洋环境工作方面取得了一定的成效，但还存在一些问题，诸如，无法可依，有法不依，执法不严，违法不纠等方面的问题。为此，笔者在分析我国近年来海洋监察管理中存在的问题的基础上，从法制化建设的
2、角度提出了我国海洋监察管理的思路与对策。当今世界，人类面临着人口、资源、环境三大问题。而海洋占地球面积 70以上，其丰富的自然资源和巨大的开发潜力，将是人类未来安置就业的重要场所及工业原料的可靠基地。因此，海洋作为全球生命支持系统的一个重要组成部分，也将是人类社会可持续发展的宝贵财富，这一点正成为越来越多人的共识。解决人类当前面临的人口膨胀、资源短缺、环境恶化的有效途径就在海洋。然而海洋开发是一项综合性很强的事业，它不仅涉及国家间的利益、矛盾和冲突，就国内也涉及许多行业、学科和部门间的利益、矛盾和冲突。为协调和处理开发利用者之间的利害冲突，协调开发利用与环境、资源、生态之间的矛盾，达到合理开发
3、利用海洋资源，促进海洋事业正常、有序、健康、稳定的发展，本文拟从法制化的视角谈我国近年来海洋监察管理中存在的问题及解决的思路对策。一、法制化海洋监察管理的内涵界定海洋监察管理是适应现代海洋行政管理的发展需要而产生的一种行政执法职能，属于行政监督检查范畴，承担着海洋执法和护法的双重任务。具体而言，海洋监察管理是指由法定的或经授权的国家和地方海洋监察部门，依法维护国家海洋权益、保护海洋环境、维护海洋资源开发利用秩序、保障海域使用者合法权益的重要行政手段，是各级海洋行政主管部门为了履行其行政职能，按照规定的程序和方式对现行的各种海洋法律、法规和部门行政规章制度等的贯彻实施进行的监督管理，并对海上作业
4、的违法性行为及时进行查处的行政执法活动。法制化海洋监察管理是指国家海洋监察总队及其监察人员运用法律手段，依法管海、护海的一种法制发展趋势。它不仅指那些以强制手段调整海洋活动中各种关系，使其符合海洋管理目标的活动，而且还指那些依法保证行政手段、经济手段和其他管理手段有效实施的活动；1 （p189）法制化海洋监察管理包括两方面内涵：一是指法制化海洋监察管理活动，即国家及地方海洋监察管理部门在法律规定的权限范围内，对国家及地方海域使用活动依法行使监督管理权，贯彻实施国家在海洋开发、利用方面的方针、政策、法律、法规和各项规章制度，保证国家的管理意志得以实现。二是指法制化海洋行政行为，即对海洋行政机关自
5、身行为的管理活动。比如，海洋行政机关的设立活动是否合法，执法体系是否健全和完善，海洋行政机关工作人员的执法素质是否高，法制观念是否强等。我国海洋监察管理部门隶属于国家海洋局。国家海洋局为了有效地履行海洋监察管理职能，建立了中国海洋监察总队，并在北海海区、东海海区、南海海区设立了三个海区总队，在沿海省、自治区、直辖市也正在建立地方海洋监察总队，以形成一体化的海洋监察执法体系。其主要职能是依照有关法律和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处，并根据委托或授权进行其它海上执法工作。海洋监察管理工作
6、与其他管理工作有很大的区别。由现阶段海洋开发利用活动的规模和性质、海洋科技发展的水平以及国家现行的海洋法律制度与海洋执法管理体制等因素决定了海洋监察管理具有如下特点：法制性和科技性。海洋监察管理工作是对有关的法律知识和科学技术知识的综合运用，具有很强的法制性和科技性。它要求海洋监察管理人员不仅要有较强的法制观念和丰富的法律知识，还应具有与工作有关的科学技术知识。包括海洋水文气象、海洋生物、化学、地质知识及海洋应用技术知识等。广泛性和综合性。海洋监察管理工作涉及多方面的内容和多部门的活动，具有相当的广泛性和综合性。它涉及权益、资源、环境等多方面的内容，涉及到许多相关行业和部门的海上活动。海洋监察
7、管理具有多部门、多行业性的特点，是各有关部门在各自职责和范围基础上的跨部门、跨行业的一种监督管理活动。渔政、港监、海上治安等部门都是我国海上执法部门，各部门的海洋监察也要互相协调、支援，共同维护国家海洋法律法规的尊严。复杂性和艰巨性。海洋监察管理工作具有一定的复杂性和艰巨性。我国管辖的海域除渤海是内海外，其他海区均存在着与邻国之间划分海域疆界和岛屿归属等涉及国家主权权益等问题。我国的海洋法制化建设尚处在一个不断发展和完善的阶段，受现有海洋法律、法规体系和现行海洋管理体制的制约，一些相关海洋的部门法在管辖权限以及涉及本部门利益的一些规定存有不少交叉、甚至矛盾之处，增添了海洋监察管理工作的复杂性和
8、难度。另外，海洋监察管理中的主体性工作是对管理的海域实行监视、监督检查，主要活动区域在海上，由于海上自然环境的恶劣、工作环境的多变，生活环境的艰苦，更加突出了执法的艰巨性。此外，由于海洋的浩瀚无边的特点决定了海洋执法具有区别于其他区域执法的特殊性，需要拥有飞机、船舶、舰艇等执法装备进行监视、巡航。通过巡航监视、登检倾废船、石油平台和组织专群结合的监视网等，监视海域的开发利用活动，及时发现违规责任者和其他海洋突发性事件，并随时掌握时间的发展动态。二、海洋监察管理的法律依据和内容海洋监察管理所用的法律手段，包括国际海洋法与我国关于各管辖海域的法律制度和所有调整我国海洋活动中各种关系的法律法规。目前
9、，我国海洋法律法规层出不穷，但海洋法尚未形成独立的法律部门，有的散见于经济法、行政法和刑法、民法乃至宪法中。随着我国海洋开发规模的扩大，调整海洋领域中各种关系的法律法规必然日益增多，日益完善，我国的海洋法必然最终发展成为一个独立的法律体系。从海洋监察管理的法律依据上分析，海域使用管理法实施情况和海洋环境情况的监督检查将是今后地方海洋监察管理的重点。其法律依据主要有：“两法律、三条例、两规定、一办法” 。 “两法律”指海洋环境保护法和海域使用管理法 ；“三条例”是指海洋石油勘探开发环境保护管理条例 、 海洋倾废管理条例和防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例 ；“两规定”是指铺设海底电缆管
10、道管理规定和涉外海洋科学研究管理规定 ；“一办法”是指海洋自然保护区管理办法 。海洋监察管理的内容有：监视海域的开发利用活动，及时发现违规责任者和其他海洋突发事件，并随时掌握事件的发展动态，当发现有侵权和违规事件时，要及时进行现场执法，制止侵权、违规行为的继续，必要时依法强制执行。对侵权或违规事件包括造成海域污染、资源损害情况等进行全面、客观、详尽的调查取证。具体内容如下：开展海域使用管理的执法工作。我国有 18000 多公里大陆海岸线，内海、领海面积辽阔。在其范围内有 20000 多平方公里潮间带，有6500 多个可依托的海岛，15 米等深线以内海域面积约 123800 平方公里。2 （p1
11、00）这些数字表明了我国海域资源丰富，开发选择性大，区位优势显著。目前，我国许多海洋经济活动都是通过使用一定的海域空间实现的，如港口、海洋工程、海岸工程、养殖和旅游等。对沿海地区海洋产业兴起过程中出现的围、填海造地、工程用海、旅游用海等运用行政手段加以规范和管理，并协调其与传统盐业、养殖用海之间的争海矛盾。2002 年，我国颁布实施国家海域使用管理法 ，建立了海域使用权属审批制度、海洋功能区制度、海域有偿使用制度三项基本制度，对海域使用进行立法和规划，规范了海域使用权属管理，使海洋监察和海洋环境保护的执法有了法律依据。开展以保护海洋环境为目的的环境执法工作。海洋环境作为整个自然环境的一个重要组
12、成部分，包括海洋水体、海洋底土、海水表面上方的大气和受到海洋直接影响的沿岸区域和河口区域等。 3 （p146）海洋环境的好坏是全球生命支持系统能否得以良性循环的重要保证。海洋生物的多样性取决于海洋的水质和生长的环境，同时又决定了海洋生态系统的平衡发展。为保护人类的蓝色国土，保障海洋环境和海洋资源的可持续发展，促进海洋经济稳步、有序、健康发展，我国海洋监督管理部门根据中华人民共和国海洋环境保护法 、 中华人民共和国海洋倾废管理条例 、 防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例和国家海洋制度的有关法律规定，从海岸工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物的排放、海上船舶和海洋倾废等五个方面入手，对涉及
13、和可能造成海洋环境受到损害的诸多目标进行监视，严防和禁止一切污染和损害我国海域的行为，以达到保护海洋环境的目的。开展以维护国家海洋权益为使命的执法工作。所谓海洋权益，是指国家在海洋上的合法权利和利益，主要包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权以及海洋科学研究权等等。我国海洋监察部门依据联合国海洋法公约 、 中华人民共和国领海及毗连区法等有关法律和我国外交政策，以维护国家海洋权益为使命，强化国家对管辖海域的监管，发现和坚决制止侵害我国海洋权益的违法行为。开展以合法利用海洋资源为目的的监视执法工作。海洋资源是存在于海洋中的多种自然资源的总称，一般可把海洋资源分为海
14、洋矿物资源、海洋生物资源、海洋能源、海水资源、海洋空间资源、海洋旅游资源等， 4 （p147）目前，我国海洋监察部门对海洋资源管理的监视主要是依据中华人民共和国海域使用管理法 、 海洋自然保护区管理办法等法律法规，对海域有偿使用和经国务院授权的国家级海洋自然保护区进行管理、监视，对其他行业管理的资源开发情况进行监督。通过对我国管辖海域的监视，保证我国管辖海域内的海洋资源得以合理开发、综合利用和可再生资源的永续利用。承担海上应急任务。应急性体现在海洋执法的应急反应上。所谓海监执法的应急反应是指海上一旦发生或出现违法、违规案件或其他海事事件和异常问题时，不论是在正常海洋实践活动中发生的还是在非正常
15、情况下突发或偶发的，海监执法机关和海上执法力量都应该在规定时间或者最短的时间内迅速组织起来，运用适当的装备技术手段赶赴现场，按照应急计划方案、技术规程进行调查取证和海上处理。 5（p144）中国海监队伍承担的应急任务主要有应对海上溢油事故和国家海洋权益方面的突发事件。中国海监海上应急指挥中心设在中国海监总队，拥有具备先进信息传输和数据处理功能的硬件平台，能够为远程决策提供可靠技术支撑。中国海监建立了比较完善的勘探开发溢油应急响应执行程序和海上维权执法工作应急机制。调查取证技术支撑体系也在不断完善。三、我国法制化海洋监察管理中存在的问题分析法制化管理是现代海洋监察管理的基本方式。 6 （p120
16、）其核心就是“依法监察” ，即海洋监察部门的一切监察管理工作必须依法而为，受法律约束。其内容就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”因此，要实现法制化管理，首先必须具备完善的法律体系和健全的管理体制；其次，要有执法中必要的武装、设备；再次，还要有科学技术的支持和高素质人才组成的海监执法队伍。然而，我国目前的法制化海洋监察管理现状还不令人乐观，执法管理中还存在一系列问题，这些问题的存在正在每况愈下地影响我国的海洋环境的有效保护。下面就以中国海监南海总队第八支队为例（2005年实地调研） ，浅析我国法制化海洋监察执法管理中现存的主要问题：执法实践中缺乏完善的环境法律体系的支持。虽然现行的海洋
17、环境保护法对海洋污染的控制起到了一定的作用，但是对海洋环境保护整体工作的推进却没起到应有的作用。因为海洋环境是个大的生态系统，在环境法律体系的建立上，既要考虑法律之间内部关系的层次性，即由生态系统的整体保护到生态要素的个别保护，如，对生物多样性的保护问题。同时又要考虑法律之间内部关系的区域性。我国海洋资源十分丰富，各个海域的资源分布不均衡，海域的权属不明确。如果在海域资源保护问题上没有法律依据的话，就会引起地域之间的冲突和争端，如，黄海、渤海海域周边复杂的关系，需要有保护区域的法律出台。尤其是海洋特别保护区、海岸带区域的海洋生态及资源的法律保护问题更应该引起重视。另外，我国立法上对行政区划海域
18、和自然保护区海域存在不一致的问题。这也给执法部门带来实际操作的困难。执法实践中缺乏统一的海洋综合管理体制。长期以来，我国在海洋环境保护方面的行政执法存在政出多门，各自为政，五龙闹海、职责不清、权限模糊的尴尬局面。现行海洋环境保护法确定的海洋环境保护管理体制已不适应当代海洋环境保护工作的特点。同时，缺乏海陆约束机制和海洋环境保护与海洋开发利用管理协调机制，也是造成我国海洋环境污染损害状况持续恶化的主要原因。由于体制上的综合管理约束，难以将海洋功能区划、海洋开发规划和海洋环境保护综合协调一致，因此，随着海洋资源和环境开发利用的规模的扩大，海洋环境污染的损害和行业之间的矛盾不断发生，原有以部门为主的
19、分散管理体制已不能适应需要，必须在分散的行业管理的基础上，建立高层次的海洋综合管理，运用政策、法律、协调等方式，理顺开发部门之间、开发与资源之间、开发与环境之间的复杂关系，达到既保证海洋开发利用的发展，又维护海洋生态平衡的目的，使海洋能够成为人类持续利用的未来领域。7 （p117）行政执法与刑事司法衔接机制不完备。行政执法与刑事司法衔接机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织，在行政执法过程中将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，自然过渡和转移到刑事司法程序中，进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制。与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权
20、第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送。国务院 2001 年 7 月 9 日公布施行的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第 3 条明确规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”目前，我国海关、环保、水利、国土资源、
21、林业等具有行政管理和执法权的部门，在行政执法过程都部分涉及行政违法行为与犯罪行为的界定。如：危害森林、水产资源与野生动植物管理制度的犯罪等。这些涉及犯罪的违法行为，很多已经列入刑法“破坏环境资源保护罪”等章节中。有关行政管理部门就行政违法与犯罪的界限等也相继提出了如何适用法律的意见，然后由最高人民法院、最高人民检察院以单独或联合解释的形式予以明确。但目前，海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但至今没有相关的移交程序。执法管理经费严重不足。由于执法经费的不足，造成执法力度不够的现象。据实地调查，国家海监大队南海分局第 8 支队反映，现阶
