1、瑞典中央政府行政体制及机关事务管理体制基本情况国务院机关事务管理局不久前组团考察了瑞典政府行政体制及机关事务管理体制。瑞典政府行政事务管理体制在机构设置、职能配置、管理模式及工作方式等方面卓有成效的做法,对我们建立适应社会主义市场经济和符合国情的行政事务管理体制,有重要借鉴意义。 一、瑞典行政管理制度概况及特点 瑞典位于北欧,面积 45 万平方千米,人口 880 万,瑞典人占 90%。瑞典是君主立宪制国家,国王是国家元首。全国分为 24 个省,实行中央政府、省政府、市政府三级行政管理体制。首相是政府首脑,由四年一次大选产生的议会任命,负责挑选大臣组建内阁,管理全国行政事务。瑞典中央政府机构由内
2、阁、首相府、各部及各管理局组成,它们共同履行中央政府的职责。内阁不负责具体行政事务,主要处理全国社会、经济、政治上的重要事务,如制定全国性计划,编制法案和国家预算提案并提请议会通过,执行议会各项决议等。首相领导内阁,确定各部职权范围和协调各部工作,设有专门的办事机构首相府。首相府由首相直接领导,分设政治办公室和法律办公室。政治办公室又称首相办公室,由一名国务秘书(相当于副部长)领导,主要任务是为首相提供政府和社会当前存在的问题和有关的背景材料,另有一名新闻秘书;法律办公室由一名法官领导,主要任务是审核政府议案使之符合法律规定。首相府下设行政管理局、政策研究委员会等机构。 内阁所属行政机构又分为
3、政务机关和事务机关两个层次。政务机关即中央政府各部,属于宏观管理层,不处理具体的行政事务。现有 10 个部,各部内设职能司及法律秘书处和行政秘书处,由大臣(部长)、国务秘书、新闻秘书、顾问等政务官员组成领导层。10 个部共有 4200 名工作人员,其中 20 名大臣、130 名国务秘书、顾问等高级政务官随政府更迭而进退;4050 名职位相对稳定的公务员。各部负责执行内阁决定,主要职责是制定本部门、本行业的发展战略和中长期规划,拟定提交给议会的有关预算拨款和法律的政府议案,颁布法规规章以及对下属行政机构的一般规定,处理涉及本部门、本行业的国际事务,任命所属事务机构的官员等。 事务机关即中央各部下
4、设的各中央行政委员会、管理局等附属机构,在整个行政体系中具有重要的作用,是大量行政事务的实际承担者。法律规定这些事务机构的主要职能是:向主管部汇报本机构的情况,上报本单位的预算报告,直接处理大量的日常行政事务; 有权就具体政策的实施向有关部提出建议,协助决策。这些事务机构有相对独立的地位,在行使职权过程中,各部一般不对它们下达具体指示,大臣或部的机构无权干预其日常工作。法律明确规定,禁止大臣干预具体行政事务。事务机关的工作受政务机关的监督和控制,政务机关(主管部)通过向所属委员会和管理局发布指示、解释议会决定,对其如何使用议会拨付的经费做出详细的指示,任命事务机关的高级官员等方式,左右事务机关
5、的发展方向、工作程序和内容。瑞典中央政府现有 250 个委员会、管理局等行政事务管理机构,35 万名公务员。 二、瑞典中央政府机关事务管理体制基本情况 瑞典中央政府机关事务工作由首相府行政管理局统一管理。行政管理局是首相府下属相对独立的事务管理机构,局长由内阁(首相)任命的一名国务秘书(副部长级)担任,并在首相办公室任职。行政管理局作为保障中央政府机关职能正常运转的事务管理机构,主要职责如下:一是为政府各部门提供办公用房及物业管理、政府采购、保安等服务;二是为各部门提供信息技术管理服务;三是为各部门提供行政经费预算及财务管理服务;四是为各部门提供信息、情报、网页管理、图书资料等方面服务;五是为
6、各部门提供人事管理服务。总之,行政管理局作为瑞典中央政府行政事务管理机构,为政府各部门提供办公用房、物业管理、政府采购、信息技术、财务、交通、保安、文件档案资料管理等全方位的后勤保障服务。 行政管理局下设服务司、信息技术司、财务司、情报新闻司、人事司、文件档案司等 6 个职能司,现有 500 余名工作人员。各司职责如下:服务司,主要负责政府各部门办公用房分配、物业管理招标、采购、保安等服务,编制 200 人。信息技术司,负责所有政府机构和驻外使领馆电脑系统、政府信息网络管理和技术服务,编制 200 人。财务司,负责统一管理政府各部门帐户、财务会计监督、财务报表汇总等,编制约 15 至 20 人
7、;每个政府机构相应有 1-2 名出纳,负责本部门的财务管理工作。情报新闻司,负责搜集整理国内经济、文化、教育、社会事务等非政治化的信息资料,政府网站、网页内容的更新等,编制 30 人。人事司,负责管理中央政府各部门的人事官员,政府各部门的人事官员则负责本部门公务员的聘用与管理,编制约 30 至 40 人。文件档案司,负责政府机构的规章文件公告、图书资料档案等的收集保护整理工作,保证公民随时查阅政府机关各项工作所形成的法规文件资料等,编制 20 人。其主要职能和运作情况如下: 行政管理局的政府部门日常后勤服务保障。行政管理局服务司负责为中央政府各部门提供办公用房、物业管理、政府采购、保安、办公物
8、品、专车及其它有关后勤服务保障,主要有五个职责:一是政府采购服务。设有政府采购处,在各部委需要采购物资、工程、服务时,根据各部门委托具体组织实施采购;为各部门采购提供政策、技术支持。二是办公用房管理服务。办公用房管理处负责制定政府部门办公用房配备使用标准和制度,为政府各部门统一公开招标确定办公楼物业管理公司。瑞典政府部门的办公用房管理采用市场化运作,由各部门从市场租用办公用房,租用原则是经济适用,如房屋位置太好、租金太高,就应考虑更换地点房屋,租用低价合适的办公房,以降低租房费用;办公用房物业管理服务也是招标引进物业公司承担,比自雇人员大大节省费用。据介绍,内阁 10 个部(包括驻外使领馆)每
9、年办公房租金约为 7000 万至 8000 万美元。三是负责政府机关安全保卫工作。安全处除负责政府机构的保安工作外,还承担政府部门网络、网站的安全工作。四是政府部门有关综合服务。物资供应处负责统一为政府机构购买办公室配备的咖啡、茶叶、糖果、饮料、纸、笔和文具等办公用品,发挥集中采购优势以降低成本。五是其它一些服务工作。如管理为首相和大臣服务的 5 名专车司机和 12 台专车。瑞典政府只有首相 1 人有官邸(首相官邸)和公务专车,统一由行政管理局服务司管理。专车司机也为各部大臣的公务活动提供交通服务,同时兼任首长保镖。专车只供首相和大臣公务活动使用,首相及大臣处理个人事务都自己开车,公私分明。
10、行政管理局的政府部门财务管理服务。行政管理局财务司为政府各部门提供机关行政经费管理和财务会计服务,主要有三个职能:一是统一管理政府各部门帐户及财会事务,监督政府部门经费往来情况,统计汇总各部门财务报表,每半年向议会提交政府行政管理费支出情况报告。二是协助所有政府机构制定行政经费预算计划。凡涉及政府机构的行政经费预算报告,都由行政管理局财务专家小组帮助拟定,并与首相府公室协调,审查同意后报议会审议通过;管理行政管理局自身经费。三是政府部门财务系统管理。政府所有机构的行政经费支出情况及财务报表,要通过机关财务管理网络每月定期向财务司报告并接受审查监督,财务司发现问题后代表政府及时制止不合理行政开支
11、,提高行政经费使用效益。据介绍,目前正考虑制定方案,加强和改进政府各部门行政经费支出管理,进一步精简各部门行政财务会计管理职能,取消各部门财务主管人员,行政管理局建立中央政府会计核算中心,集中管理各部门行政经费支付和财会事务,加强对各部门行政财务的监督和审核,提高行政经费使用效益。 瑞典政府部门的经费预算管理,实现部门预算和各部门行政经费集中统一管理相结合的体制。财政部和行政管理局在政府部门预算方面分工明确,财政部负责国家预算,行政管理局负责政府各部门行政经费预算。具体说,财政部负责拟定国家总预算安排,包括中央各部门和地方政府年度总预算额度;财政部将中央政府各部门的行政经费预算总额全部划归行政
12、管理局管理,由行政管理局制定各部门行政经费预算计划分配给各部门。行政管理局是政府各部门行政经费预算主管机构,是中央政府二级预算管理部门。行政管理局在制定各部门行政经费预算分配计划时,如某个部门对预算数额有意见,可通过首相府办公室主管国务秘书,与行政管理局协商调整。预算管理方面,财政部在编制国家年度预算草案时,行政管理局所属的政府部门行政经费预算专家组(由 4 名专家组成)在审查汇总各部门提出的行政经费预算数额后,向财政部预算司提出下年度政府各部门行政经费预算总额建议,财政部同意后统一纳入政府各部门预算计划。政府预算案提交议会审议通过后,就成为政府年度经费总支出的上限,通常不能突破,政府各部门行
13、政经费预算则从总预算中全部划归行政管理局分配。政府采购管理和行政管理局的采购服务。瑞典制定了严格的法律,规范政府采购行为,中央和地方政府机构的采购活动必须严格遵守瑞典政府采购法的要求。 政府采购法规定,政府部门采购要面向全国甚至全欧洲的企业,要公开对各类供应商发布同样的信息,详细阐明准备购买的商品和服务的具体要求,使每一个供应商明确了解政府想要什么。公众可通过各种途径获得政府采购涉及的一切资料,如果信息披露不准确、不全面,出现暗箱操作,新闻媒体会曝光;供应商受到不公正待遇也可诉求法律解决。这些规定是新闻出版自由法 、 政府组织法关于政务公开、信息透明等基本法则的具体表现,也是政府所有行为受到法
14、律约束的具体体现。 瑞典政府采购遵循灵活、高效、节约、方便、快捷的原则,方式多样。最主要的方式是公开招标竞争性采购,以确保购买的商品、工程和服务优质低价,特别是售后服务要最好。政府采购的组织实施方面,集中采购和分散采购有机结合。对大宗或涉及多个部门同类商品和服务,由行政管理局采购处负责统一集中组织公开招标采购,充分发挥集中采购可大规模降低价格的优势;对小额、日常或个别部门有特别要求的货物、工程和服务,由各部门分散采购,提高效益,方便工作。 行政管理局对各部门的采购负有指导、帮助、咨询、服务和具体组织集中采购大宗及同类物品和服务的职能,为各部门提供采购服务,是瑞典中央政府采购主管机构。经过多年发
15、展,瑞典政府采购体制已成熟,按照公平、公开、公正的原则,建立了完备的采购法律体系,制定了严格的工作程序,受到立法、司法、媒体和社会公众等多方面的监督,防止可能出现的各种违法腐败行为,保证了政府采购工作依法、高效、规范运作。 行政管理局的政府部门信息技术管理服务。这是行政管理局适应现代信息技术发展和信息社会要求、建立信息政府需要增加的一项新的机关事务管理职能。信息技术司成为行政管理局内与负责政府部门传统后勤服务保障的服务司具有同等地位和人数的最重要的职能司之一。信息技术司负责为首相府、中央政府 10 个部、250 个委员会和管理局等事务机关以及驻外使领馆等所有政府机构,统一提供专业化的电信、网络服务、信息技术和信息安全保障服务。主要由 200 名电脑专家和网络技术专业人员组成的信息技术司,为中央政府所有机构提供市话、长途电信服务及特殊信息传送服务;负责帮助所有政府机构及驻外使领馆采购、使用和维护信息系统和信息技术,包括采购和配备电脑等硬件、软件、维护维修和人员培训、软件开发等,评估、设计、运行政府行政财务信息系统及其它信息管理系统;为所有政府机构的网站、网页的设立、运行、维护提供全面的软硬件技术支持和服务保障;为政府信息系统提供安全技术保障支持,确保政府信息网络安全可靠运行;制定、招标和管理政府部门信息技术合同,满足政府机构对信息技术的需求。
