1、世行农业科技项目运管模式研究作者：戚仁德 钱 坤 王光宇摘要分析世行项目以农民为中心的项目运管模式,以期对国内项目的选项、运管等提供参考。 关键词世界银行;农业科技项目;运管模式 世界银行(简称世行)是目前全世界范围内资助项目最多、投资金额最大、政策性很强的发展金融机构。自 1945 年 IBRD(国际复兴开发银行,世行的组成部分之一)成立以来,世行在世界各地组织实施了各种项目,总结和积累了一套项目设计、项目管理和项目后期评价的理论与方法,其中很多经验值得学习和借鉴。2002 年财政部在陕西、安徽、湖南和黑龙江4 省启动了利用世行贷款实施的农业科技示范推广项目(以下简称世行农业科技项目),经过
2、近 10 年的努力,项目取得了丰硕的成果。 1 项目理念 1.1 公众参与是世行项目的基本理念之一 农民参与是世行的重要理念之一,世行也是以农民为中心的主要表现形式之一。世行认为公众参与是实现项目目标的重要保证,对于改善社会公平、扶贫和加强环境管理等至关重要,也是确保发展中国家长期可持续发展的关键,早在 1981 年,世行就将“公众参与”作为一项世行政策予以实施;1990 年世行成立 1 个参与式发展学习小组;1994 年,世行发布参与式发展报告,明确提出“参与是这样一个过程,项目利益相关群体能够通过它影响、共同控制涉及他们的发展介入、发展决策和相关资源”;1996年,世行出版世界银行参与手册
3、,指导在项目周期中如何具体落实各项工作。自此,世行在其贷款项目中对“公众参与”都提出明确的要求,并将“参与式发展”的理念贯穿于项目建设的始终。世行农业科技项目充分体现了世行的“公众参与”这一理念1。 1.2 带动农户增收是世行农业科技项目立项的前提 保护弱势群体、缩小贫富差距、促进社会公平也是世行始终坚持的理念之一。世行农业科技项目的根本宗旨是通过示范与推广先进实用的农业技术,促进各地优势特色农产品的产业化,带动农民增收2。项目规定,每个子项目要保证至少 50%的财政资金投向受益农户。安徽省立项的17 个子项目,不论是何种模式,立项的基本前提就是项目实施后要能带动农民增收。 “企业(公司或合作
4、社)+农户”是安徽子项目的主要模式,对该种模式选项时,不仅要看公司的实力和经营状况,而且要看公司是否愿意为农民提供技术、信息和市场等服务,更要看公司和农户之间是否建立紧密的利益联结机制和风险共担机制;对于毛集、南陵等“政府与农民互动”的项目模式,选项时不仅要看项目建设是否以农民为中心,政府是否为广大农户提供技术服务和适用技术培训,而且要看农民在项目中是否能实现预期的增收目标。因此,安徽的各子项目特别注重扶持广大农户(特别是贫困户),以农户为重点扶持对象,重点为农户提供技术、信息和市场服务,不仅中央财政资金(世行贷款)用于支持农户的比例超过 50%,而且地方财政配套资金也加强对农民的支持,虽然部
5、分子项目的投资有所调整,但始终没有违反这一规定。即使是流向企业(公司或合作社)的资金,目的也是为了提高企业的带动农户能力,而不是为了增强企业自身的竞争力,并明确要求企业必须与受益农户建立合理、可行的利益联结机制,为农户提供多种技术服务。如淮北肉鸭子项目帮助农户建设养殖小区,也为企业建设技术服务站,但企业必须为养殖户提供足够的服务,包括以低于市场价 20%的价格为农户统一提供合格鸭苗、以成本价为养殖户提供饲料和防疫药品、免费为养殖户提供技术培训、订单收购养殖户成品鸭等。 2 项目实施 2.1 立项前充分听取农民意见,确保农民的知情权、参与权和决策权 世行项目在管理上的一个显著特点就是前期准备工作
6、十分充分,既重视对项目本身的评估,又十分注重对项目建设者(项目承担单位和项目区农民)的考察。世行农业科技项目自 2002 年 7 月开始选项,各子项目在选项之初,就多次深入农户、调查走访、召开座谈会,宣传世行科技项目的建设意义和目标,了解项目区农民群众的需求,广泛征求农户的意见和建议,确定项目参与的标准,根据农民的自愿原则而选择参与3。如歙县有机茶子项目,不仅将项目目标(将传统茶叶生产改造成有机茶生产)、农户的遴选标准(拥有的茶园符合有机茶基地立地条件,家庭人均纯收入低于全县当年人均纯收入或家庭妇女劳动力人数占 60%以上的农户等)、农户承担的义务(按项目技术要求进行茶园改造)、农户享受的权利
7、(转换期前2 年内每年享受 525 元/hm2 的补贴、享有无偿技术培训等服务)、茶园验收标准等内容在项目区公示,而且将相关内容以合同形式明确下来,并将最后所选择的受益农户张榜公示,确保项目区农民群众的知情权、参与权和决策权。世行农业科技项目中留有 10%的资金作为创新基金,安徽省创新基金项目的选项,在总结第 1 轮选项经验的基础上,坚持公开、公平、公正和透明、高效的原则,不仅在安徽日报等媒体上及时发布选项公告,公开选项标准、选项程序、资金使用要求、建设内容和申报程序等,积极开展社会化申报工作,而且在各候选项目区也如实公布相关信息,然后再组织专家进行认真评审,初选出创新基金项目。该种以农民为中
8、心的选项方式获得国家农发办和世行专家的充分肯定和较高评价。 2.2“社会评估”促进项目采取相关措施,保证农民公平受益并参与项目设计和实施过程 社会评估是世行项目的必备程序之一。2003 年 7 月,由中山大学中国族群研究中心专家组成的社会评估组,应用参与式社会评估的方法,深入到安徽各子项目区,通过与各级项目办、参与项目的公司、项目所在地村民及项目参与农户等不同人群座谈,了解项目准备情况,广泛征集建议,制定出各立项子项目以及项目整体的“农民受益人参与纲要”,以吸引、保证农民积极参与到项目的设计、实施、监督和评价的过程中,对保证项目区农民公平受益和促进其积极参与项目建设发挥了积极作用4。如社会评估
9、开展的入户调查,所选择的访谈对象包括一定比例的妇女和贫困户,重点征询农户参与项目的经历、对项目的认识度以及如何提高项目参与程度的真实看法,了解项目实施中存在的困难以及提出的建议等,通过对妇女和贫困户的生产生活现状、参与项目的经历、建议等的关注,充分体现了项目以农民为中心的理念。 2.3 坚持以农民为项目实施主体,充分体现其主体地位 任何一项管理措施都是通过人的行为活动实现,因此,参与人的积极性与项目预期目标息息相关。世行农业科技项目涉及千家万户,为了让广大农户直接参与和关心项目建设,充分尊重农户的意愿,调动其参与的积极性,各子项目始终把农民作为平等的合作伙伴,强调、吸引更多农户广泛参与。在项目
10、前期准备阶段,尽可能让农户参与项目的规划设计,特别是面向农户的投资方案都能让农户知晓,推广的技术方案尽可能根据农民的生产需求来确定5。项目实施阶段,对分散于一家一户、技术要求不高的工程采取社区参与的方式进行建设,由县级项目办以公开透明的方式选择社区组织,签订社区参与项目建设合同,下达社区与受益农户参与项目书,社区再与受益农户签订合同。通过合同把受益农户与项目承建单位放在平等的位置上。社区引导农民参与项目建设,严把材料关、安全关和质量关,协调解决施工中出现的各种矛盾与问题。工程竣工后,社区组织农户代表、建设单位共同对工程进行逐户逐项验收,施工单位凭验收移交表到县项目办办理报帐手续。这种社区参与的
11、方式,能充分发挥基层民主,调动广大群众参与项目建设与管理的积极性,既可节省费用,又提高建设效率,同时,农户全程参与,建设过程公开透明,更能得到群众的认可,给项目管理带来很多方便。2.4 技术推广以农民参与为核心,充分体现农民的需求 技术推广是世行农业科技项目的重要组成部分,但世行农业科技项目的科技推广方式与国内科技项目存在显著差异。过去,国内科技推广多是一种单向、自上而下的过程,对技术的选择也常是一种由上往下、层层下达的过程,缺少基层农民的主动参与,缺乏农民对技术应用的选择与反馈,这种培训常表现为“满堂灌、一言堂”,培训内容由专家和技术员主观决定,但所选择的技术并不一定是农民真正需要的,致使效
12、果不佳。世行农业科技项目的科技推广主要采用参与式培训,强调把农民作为推广的主体,采用自下而上的推广方法,对技术的选择和决策由广大农民的充分参与而共同做出,是以农民需求为导向,农民根据生产需要或自己遇到的技术问题而主动寻求、学习并采用技术,有关技术部门或专家则根据农民的需求提供咨询服务。该培训模式的重点是了解农民的技术需求,不仅针对性更强,而且能帮助农民去发现、分析、解决面临的问题,提高农民的科技素质和能力,并最终使农民具备科学决策能力6。在具体培训方法上,世行农业科技项目也采取许多新模式,如南陵县的水稻 IPM 子项目,借鉴 FAO 倡导的农民田间学校(FFS)的方法,将农民分成不同的兴趣小组
13、,提高农民参与学习的积极性,可充分挖掘他们的知识和技能,发挥其相互间的传播和拓展能力,特别是发挥当地“能人”的辐射带动作用。 3 项目监测评价 监测评价是世行项目的重要组成部分,世行所倡导的监测方法为参与式监测,主要由受项目影响人(公众)对项目的实施情况进行监测,就监测所发现的问题提出建议,制订行动方案,并激励各方执行。为客观评价世行农业科技项目的实施效果,及时发现实施中出现的问题,安徽各子项目在项目启动之后,分别在项目区和非项目区选择典型农户,根据其收入情况确定评价基线,再根据收入变化评价项目目标完成情况。如歙县有机茶子项目,在项目区和非项目区分别选择 30 个典型农户,按中低收入分 2 组
14、,每组分 15 户,统一印制了项目监测农户收支情况登记簿和项目建设过程记录本,由农户记录自家参与项目建设的各环节和内容,并逐日登记家庭收支情况,特别是茶叶生产的收支情况,逐月汇总。通过让参与项目的农户与自己未实施项目前比较,再与当地未参加项目的农户比较,由农民自己客观评价项目实施效果。公众参与是监测过程不可分割的一部分,这种方式能及时评估项目变化并从中获得经验,这种监测不仅与项目效果的检测有着紧密关系,同时也能增强农民的主人翁感与责任感,增加项目透明度,提高项目的社会效益,促进项目整改等7。 综上所述,世行农业科技项目从前期准备到建后评价,始终坚持以农民为中心,将农民的利益放在首位。我国很多农
15、业类项目(如农业综合开发项目、农业产业化项目、农业科技示范推广等)的工作重点在农村、受益主体是农民、管理主体也是农民。因此,可以借鉴世行农业科技项目“以农民为中心”的理念与做法,采取“全程参与式”的实施,进一步将农民参与项目实施变成他们的自觉行动。 4 参考文献 1 晏文灿.引入世行先进理念提高项目管理水平J.中国农业综合开发,2007(11):44-45. 2 朱湖根,郑军,宋志鑫.创新机制认真实施世行贷款农业科技项目J.中国农业综合开发,2007(7):38-40. 3 潘忠.“十一五”期间黑龙江省农业科技项目管理改革探索J.黑龙江史志,2007(5):8-9. 4 吴跃民,杨奕,朱宝玉.引进国际先进农业科技项目应注意的几个问题J.农业经济,2003(3):33. 5 河南省“一二五”科技兴农示范工程工作进展概述J.河南农业科学,1991(8):38-40. 6 姚士华.实施农业科技项目促进农村经济发展J.新农村,2004(7):29-30. 7 世界银行贷款农业科技项目进行第五次检查J.中国农业综合开发,2008(6):F0002.
