1、试论检察机关提起民事公益诉讼的制度架构论文摘要 检察机关作为国家利益和社会公共利益的“代言人” ，对特定范围内的民事公益案件提起诉讼已写进大部分国家的法律制度中。在我国，赋予检察机关民事公益诉讼权，以制度为载体维护社会公共利益已刻不容缓。具体而言，应当分别从诉讼原则、诉讼范围、举证责任、诉讼程序方面进行规范。论文关键词 检察机关 民事公益诉讼制度 架构一、法律地位检察机关在民事公益诉讼中的法律地位是众说纷纭，概括起来有以下五种观点： 观点一：原告代理人说。检察机关是为了公共利益免受侵害而代表民众提起诉讼的，其身份就是原告的诉讼代理人。观点二：法律监督者说。该说认为，检察机关是法律授权的监督机关
2、。观点三：双重地位说。该说认为，检察机关在提起民事公益诉讼时，具有原告与法律监督者双重身份。观点四：公益代表人说。在民事公益诉讼中检察机关的职能是进行法律监督，而这正是代表国家公益进行的监督。观点五：原告说。该说认为，检察机关在民事诉讼中应当是原告，依法享有原告的诉讼权利，承担诉讼义务。笔者认为，前四种观点都存在不合理之处。原告代理人说认为检察机关是原告代理人，那这个原告是谁呢？国家还是公众？显然，在诉讼法中，未进入诉讼程序就无所谓原告，原告代理人说无从谈起。法律监督者说定位不准，公诉权是检察机关提起民事公诉的依据，而监督权是检察机关的法定职权。在庭审阶段，检察机关享有公诉权；在庭审阶段外，检
3、察机关行使监督权，显然在整个诉讼过程中，检察机关角色定位不准。双重地位说的矛盾之处在于检察机关若既是民事公诉的原告又是民事公诉的监督者，就好比足球场上既当运动员又当裁判，案件的公正性不可避免的受到质疑。诉讼法概念中没有公益代表人说，因而难以定位。这个纯粹的理论概念无法反映检察机关在诉讼中地位。因此，公益代表人说也欠缺考虑。笔者认为原告说相对合理。从诉权理论分析，凡是启动诉讼程序的人均可称为原告。在民事诉讼中，双方当事人是以平等对抗为基本结构的，双方当事人诉讼地位平等，法官为居中裁判者，三者之间是等腰三角形的诉讼模式。在民事公诉案中，检察机关实际上是在实体原告怠于、不能、不敢行使诉权或无实体原告
4、的情况下提起诉讼。但是，由于检察机关是法定的监督机关，因此，其身份仍较为特殊。虽然检察机关提起诉讼导致诉讼程序开始，但它与一般意义上的诉讼当事人还是存在很大的差别，仅仅是“程序原告” 。二、诉讼原则、起诉范围及举证责任（一）诉讼原则第一，公益原则。检察机关提起民事公益诉讼只能以保护公共利益为目的。该原则强调只有当公共利益受到损失才能由检察机关提起诉讼，这是对公权力实质性的限定，以此保障诉讼范围适格。 检察机关提起民事公益诉讼不代表自己的利益，也不代表某种特殊的或具体的利益，其代表的是国家对公共利益进行保护。若仅是私人权益受到侵害，即使当事人不愿、不能、不敢或无人起诉，检察机关也不得直接提起民事
5、诉讼。这是防止公权力对私权益的过分介入，维持私权自治与国家适当干预的平衡。第二，必要原则。检察机关只有在必要时才能提起民事公益诉讼。必要的标准有三点：（1）被诉的民事行为违反法律规定，法律未规定的不能纳入其中。 （2）起诉机制受到阻碍。在社会公共利益受到不法民事行为侵害并造成损失时，没有符合资格的原告，或虽有符合资格的原告但其不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等。 （3）违法民事行为所造成的损害必须是重大社会公共利益。在“重大”的把握上，应当从涉案范围、人数、金额、社会影响、后果程度等进行综合评判。第三，时效原则。该原则意味着如果超过了法定时效，即使公共利益受到损害，检察机关也应不予救济。这主要是从
6、保持民事法律关系的稳定、节约司法成本和司法资源的角度出发的。民事权利的保护存在时效性，而民事公益诉讼属于特殊的民事诉讼，仍属于民诉法的调整范围，因此，也应当考虑是否超过了诉讼时效。第四，平等原则。民事诉讼是调整平等主体之间民事纠纷的诉讼活动。在此特别强调平等主体这几个字眼，在民事诉讼中最为显著的就是诉讼主体之间的地位是平等的。尽管检察机关是法律监督机关，但其在民事公益诉讼中仍是以原告身份出现的，其诉讼权利应当与原告的法律地位相适应，不能以法律监督权来压制审判权和对方当事人的诉权。（二）起诉范围为了防止民事公益诉讼的滥用，必须通过立法的形式，对检察机关提起民事公益诉讼的相应范围加以确认。科学、合
7、理的划分这个范围，非常关键。从务实的角度而言，依据“必要原则” ，笔者认为，在目前情况下，检察机关有权管辖的民事公诉案件应当包括：第一，国有资产流失案件。我国国有资产存在范围广、数量多，但权责不明，产权不分，国有资产流失严重。虽然我国刑法有关国有资产流失的罪名有 20 多个，但实践中由于造成国有资产流失的新手段层出不穷，对这些新的行为方式难以定性，使得不少造成国有资产流失的违法行为因“法无明文不为罪”而难以犯罪处理；同时，由于这些违法行为不能作为犯罪处理，检察机关也不能针对这些违法行为提起刑事附带民事诉讼。此外，对于非犯罪的一般违法行为造成国有资产流失的，相关管理部门由于具体监管权的缺失，无法
8、运用行政权力追回流失的国有资产，也不愿或不知如何进行民事诉讼。检察机关管辖这类案件对完善国有资产的保护方式显得尤为重要。第二，公害案件。公害案件主要是涉及环境污染、公共卫生等，这类案件会直接造成不特定多数人的人身、财产受到损害。环境权已被确认为一种基本人权，环境权的私法保护“已不是过去完全以个人利益为本位，权利绝对化的手段。它所要求的是既具有私法内在激励机制和外在表现形式，又有公共利益属性的社会性私权 ，权利是其外壳，社会利益是其内核。 ” 而公共卫生事件会造成不特定群体的人身伤害甚至死亡。公害案件的受害人往往是不特定群体且受害人人数众多，经常出现无人起诉或受害人无力起诉的情况，检察机关对此类
9、案件应该提起公益诉讼，维护公共利益免受侵害。第三，破坏市场经济秩序的案件。破坏市场经济秩序多体现为垄断、不正当竞争以及侵犯消费者合法权益。垄断会导致行业定价由极少数大头企业控制、排挤“外来户” 、非正常高额利润侵犯其他经营户等诟病，导致的不正当竞争会严重扰乱社会经济秩序。而侵犯消费者合法权益多体现在产品质量不合格导致消费者人身、财产权益受到重大侵害。这类案件不仅会损害个体利益，更可能会损害广大不特定群体的利益甚至是国家利益。三聚氰胺奶粉案件让消费者很长一段时间不敢买奶粉，“丰田”汽车召回中的多数受害者并未获得足够的补偿等等，这些都是亟待改变的局面。因此，由检察机关对此类案件提起诉讼，可以避免原
10、被告双方势力不均而弃诉的现象。第四，严重侵害弱势群体的案件。弱势群体是指社会成员在心理、生理以及经济状况和文化素质方面低于社会一般成员的个人和部分社会成员。其特点是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性。如贫病老人、残障者、失业者、流浪者、农民工等。 这些弱势群体势单力薄，碰到社会的不公平待遇根本无力反抗，而“扶弱济贫，共同发展的社会主义性质和中国人权保障要求作为社会主义性质的我国及其国家设定的相应机构，有义务承担起扶助这些人员通过司法程序维护自己合法权益的责任。为此，弱势群体的保护也应当是检察机关提起民事诉讼的范围。 ”三、举证责任我国现行民事诉讼法第六十
11、四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 ”显然，我国采取的是“谁主张，谁举证”的基本原则。民事公益诉讼与一般民事诉讼并无区别，其最终目的是通过对被诉民事行为的合法性审查来判定该被诉民事行为是否合法，而检察机关作为提起民事公益诉讼的原告，理所应当要承担举证责任。在一般的民事诉讼中，有举证责任倒置的例外情况，那么，在民事公益诉讼中是否也存在这种例外呢？笔者认为，不应当有这种例外。普通民事案件中，当事人的地位是处于平等的，存在的举证责任倒置是对“谁主张、谁举证”的一种有益补充，而在民事公益诉讼中，检察机关拥有宪法赋予的法律监督权，其可以依靠国家权力收集证据，被诉一方当事人假如拥有举证的
12、条件，那他无权拒绝检察机关的调查，从这一点而言，检察机关的举证能力始终强于被诉当事人，要求“举证责任倒置”由被告举证显失公平。四、具体程序设计十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议了民事诉讼法（草案） ，其中，原有的第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”被修改为“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督” 。应当说，它具有明显的进步性，但草案中是没有涉及检察机关提起民事公益诉讼的规定，实属遗憾，建议在十四条中增加关于检察机关民事公益诉权的内容。（一）设置检察机关诉前审查程序为何要设立诉前审查程序呢？根据“司法最终救济原则” ，检察机关应当监督权利被侵占方先寻求
13、其他救济途径，当穷尽其他救济途径后，仍不能解决的案件，才由检察机关出面。这样做，一方面是尊重民事“意思自治”原则，另一方面，可以避免司法资源的浪费，体现司法的严谨与权威性。具体而言，审查标准如下：第一，要符合检察机关的起诉范围。这是首先要审查的，也是关键点。前文已经对检察机关提起民事公益诉讼的受案范围进行了详细的列举，通过限定受案范围，可以防止滥诉，使检察机关更标准、高效、快捷的办理案件。第二，要有明确的被告。民事诉讼的被告好确认，但民事公益诉讼的被告有时较难界定。检察机关必须仔细调查确认，倘若没有合适的被告，检察机关就提起公益诉讼，不仅浪费司法资源，同时也不能实际的挽回损失，达不到提起民事公
14、益诉讼的目的。第三，是否有更为合适的原告。假如有符合起诉条件且条件成熟的主体，检察机关应当先督促这些主体起诉。第四，是否穷尽其他救济途径。倘当事人未穷尽其他救济，则检察机关应当告知当事人使用其他途径维护权益。总而言之，检察机关提起民事公益诉讼，是公权力对私权利的一种国家干预，这种干预必须合理、适当，不能破坏了民事主体关系的“平等”与“意思自治” 。因此，有必要设置诉前审查程序，同时，这个程序还可以有效节约司法资源。（二）检察机关提起民事公益诉讼的程序1.审查。检察机关主要审查群众来信、来访控告、举报、国家权力机关转办或上级交办以及自行发现的案件。2.立案。经审查认为有立案必要的，经检察长批准，30 日内立案，制做立案决定书送达侵害公益人、受害人及相关单位等。认为不需要立案的，应当在受案后 15 日内作出不立案决定，并告知相关人员。3.审查期限。检察机关应当在立案后 3 个月内审查终结案件，如有特殊情况，经检察长批准，可延长 1 个月。4.提起公诉。检察机关审查决定立案起诉后，对应提起诉讼的，依职权向有管辖权的法院起诉，递交诉状。5.出庭。同级法院受理案件后，应当在开庭前通知检察机关派员出庭。6.一审程序。人民法院受理的民事公诉案件，一般采用普通程序而不适用简易程序。7.二审程序。检察机关对一审裁判不服，可以上诉至二审法院。二审法院一般适用一审程序。
