1、试论扩大行政诉讼受案范围化解信访困局论文摘要 富有中国特色的信访制度，在历史上发挥过重要的作用，但在行世 50 多年之后，无疑走到了制度变迁的一个关口。现今，日趋复杂的“民告官”案使我国行政诉讼法在受案范围方面却无法包揽人们上访带来的问题，要切实维护相对人合法权益，必须适当扩大行政诉讼受案范围。现有条件下，完善司法救济制度，提高司法的公信力，建立健全信访工作机制，充分发挥信访功能才是适合我国转型期需要的明智之举。 论文关键词 信访制度 困境 受案范围 在现代化转型过程中，社会利益日趋多元化和复杂化，其冲突也日趋繁杂激烈，作为民意传达机制的信访制度承载的担子越来越重。信访制度作为一种有中国特色的
2、制度设计，本是人民政治参与的一种制度化渠道，但是当下的信访制度又承载了整个社会制度稳定的重任。又由于我国目前的行政诉讼受案范围并不完善，很多“民告官”案件无法囊括其中，这无疑增加的信访的压力。能否进一步扩大行政诉讼受案范围以解决信访方面的压力，这对于行政诉讼受案范围的完善和信访制度的研究和反思具有重要的现实意义。 一、我国信访制度的现状 信访体制指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正
3、义推进功能有所收缩。正如有学者指出的， “信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。 ”信访现象由来已久，但直到1996 年中共中央办公厅信访处成立后，党内文件及相关法律条文中，才正式出现并确认“信访”一词。1995 年 10 月 28 日，国务院发布信访条例 ，使行政信访由政策层面开始走上法制化的轨道。与此同时，法院系统、检察院系统也发布大量的规范性文件对各级法院和检察院的信访工作进行规范和指导。2005 年，国务院发布修订后的信访条例 ，从信访的办理机构、信访的提出、受理、办理和督办、法律等方面对信访进行了详细规定，信访进一步向程序化、规范化的方向发展。 二、我国目前信访制度的困境 （
4、一）人治色彩浓厚 我国信访机构的性质本是领导秘书性质的办事机构，并不具有行政的职能和权力。但从现行的信访制度及信访工作模式看，信访机构有时甚至替代国家机关行使行政职能，权力无限且不受限制。 “邮局式”和“传达室”式的归口转处， “领导批示”等都带有极强的人治色彩，有相当一部分信访事项是运用法治以外的方式处理的，这显然与法治精神相悖。 （二）信访制度及功能错位 从法治现代化进程的层面上讲，信访制度本身是一种公民进行的政治参与和国家取得社会信息的民主实现形式和政府的管理形式，并且信访制度中的纠纷解决功能只是派生性的和附属性的。信访机构不是法院，并不具有解决实体纠纷的权力以及合法身份。而在现实中信访
5、部门行使了诸如纠纷的解决、调解、权利的救济等本应该由司法部门行使的权力，这就使得信访制度功能的错位。 （三）损害国家治理的合法性 信访数量持续的上升逐步出现了组织性和越级性的特征，而且还造成了行政资源浪费。全国的信访总量自 1995 年以来一直在持续上升。据国家信访局统计，2003 年国家信访局受理的群众信访量上升 14%，省级上升 0.1%，地级上升 0.3%，县级下降 2.4%；被调查者中认为党中央、国务院有很高和较高威信的占 49.5%，而认为省级、市级、县级、乡级党政机关威信很高或较高的分别为 24.6%、4.5%、1.7%、0.7%；进京上访的632 名农民，其走访的部门平均在 6
6、个以上，最多的达到 18 个；2003 年，国家信访局接待集体上访的批次和人数，分别比上一年度上升 41%和44.8%，其中 50 人以上的集体上访批次和人数分别上升 33.3%和 39%，单批集体上访人数最多达 800 人。这说明很多时候人们一有了问题就想起了上访，完全没有法律依据可循。本应是基层信访机构可以解决的问题，由于人们盲目迷信高一级的信访机构，而使得大量信访案件都转移到了省市一级的信访机构，这不仅加重了上级信访机构的工作压力，而且也不能使基层的问题得到根本解决。 （四）挑战司法权威、司法独立 随着改革开放的深入，社会矛盾日趋激烈，导致了上访的逐步升级，上访量的增大，上访所涉及的问题
7、范围也越来越广，中国社会也伴随着发生了一个主体制度的权威性日益减弱的过程。百姓出现了矛盾，纠纷和问题径直进行上访而不选择诉讼的途径，这极大损害了我国司法部门的权威。领导的“批示” 、 “指示”往往比判决、裁判更奏效，行政开始干预司法，使得行政、司法不能各自独立。 三、我国行政诉讼受案范围的局限 行政诉讼的受案范围问题是行政诉讼中一个很重要的问题，也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志：并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。尽管我国行政诉讼法用整整一章的篇幅，试图界定受案范围，但在当时的立法者看来，行政诉讼
8、法对受案范围的规定只不过是法律迁就现实的一种表现，是行政诉讼制度初步建立阶段的历史现象。 我国行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中，即第二条、第十一条和第十二条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼” 。其第十一条，在第一款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政行为，并在其第二款中以概括的方式将难以列举全面，今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第十二条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从行政相对人能提起行政诉讼的对
9、象来看，局限于具体行政行为，不能对抽象行政行为提起行政诉讼。根据行政诉讼法第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般只包括相对人的人身权与财产权。 四、行政诉讼受案范围的扩大对信访制度的影响 党中央提出，建设社会主义和谐社会，必须健全党委领导政府负责社会协同公众参与的社会管理格局在解决矛盾纠纷的问题上，也要坚持这一原则，形成社会合力。但现实情况却是群众在遇到问题时，更加倾向于通过信访依靠党政领导来解决问题，而不善于选择其他途径。这就使得行政机关或者根本就不具备行政机关资格的信访机构做了本应由司法机关做的事情。要彻底解决这一弊端，关键要从国家政权建设和执政安全的高度来认识改革的重
10、要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能、目标和体制。 首先，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。 其次，信访的权利
11、救济功能具有明显的缺陷。信访救济最大的弊端在于非程序性和结果的不确定性。信访救济除宪法外没有直接具体的法律依据。新信访条例只是一些对信访工作的要求与处罚性的规定，缺乏一套清晰的普适的运作规则和程序性规定。相反支配信访救济的是一套因人而异、变动不居的规则。而如果将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，一则将群众的诉求程序话，二则那些层级较低且与法律、法规相抵触的规章、其他规范性文件和引发的纠纷也可以得到法院的审理并妥善解决。这样也扩大了法院审查行政行为的范围，行政相对人可以得到更全面的救济。 再次，中国的老百姓深受“无讼”思想的影响，出了问题首先不是寻求司法救济维护自身合法权益，而是依靠政府和领
12、导办事。长期以来，老百姓之所以选择“信访不信法” ，也是因为诉诸法律问题也得不到解决，反而办事效率低。对行政复议，始终打消不了“官官相护”的疑虑。其主要原因，一是案件审理不公开、决策不透明、决策人员全部是行政机关人员，缺乏社会公信力；二是政府部门本位主义严重，存在违法不纠问题；三是人员素质不高、办案质量不高。为此，国务院法制办今年加大鼓励地方引入听证审理、调解和解结案、提升外部人士对于行政复议决定的话语权等，创新办案机制，摆脱“暗箱操作” ，力求办案机制透明。最后，在现行信访体制下，大量群众上访问题长期积压，导致社会矛盾不断激化和上访的不断升级，由个体的上访发展成群体性行为，由干部的一般矛盾发
13、展成干群矛盾甚至突发社会事件，使党和政府的执政根基受到一定程度的削弱，社会稳定基础受到损害。如果把行政诉讼受案范围扩大到教育权、劳动权等合法权益，更多的包括了公民生活的方方面面，那么则可以减少信访的压力。人们通过行政诉讼的手段有效地解决了涉及自身利益的各种问题，那么上访的人数和事件就必然会减少，上访的问题就不会有积压而得不到解决。个体上访就不会发展成群体性行为，社会矛盾自然就可以缓和和遏制了。 五、结语 信访制度的的功能错位使得严重危害到了我国的司法权威和司法独立，因此要将信访工作同司法审判权与司法行政权严格分离开来，才能有效防止行政权对司法权的入侵，还原司法审判的纯粹性，才能根本摆脱信访制度的困境，真正发挥其解决纠纷，追求公平正义的功能。
