1、试论新型农村社会养老保险制度试点运行存在的问题及对策试论广西为例论文摘要：阐述了新农保的特点，剖析了新农保制度试点运行中存在的问题：一是机构建设滞后，形成了庞大的需求和微弱的服务体系；二是地方财政负担不均衡；三是农民存在逆向选择；四是基金保值增值难以保证。为了解决新农村试点存在问题，提出了的相应对策与建议：一是加强机构建设，提高管理服务能力；二是加强政策执行力，落实好各级财政补助资金；三是合理划分地方各级财政之间的责任；四是加大宣传力度，制定激励政策，强化农民的参保意识；五是提高统筹层次，确保基金保值增值。论文关键词：养老保险；农村社会；财政支持2009 年 9 月 1 日，国务院办公厅发布国
2、务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(国发200932 号文件)，正式启动了新型农村社会养老保险试点工作，标志着农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期。国务院决定 2009 年在全国选择 10的市(区、县)开展新型农村社会养老保险(以下称新农保)试点，成功后再逐步扩大试点，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。因此，分析新农保制度试点运行存在的问题，对扩大新农保的覆盖面有着重要的理论和现实意义。1 新农保制度的特点从国发200932 号文件可以看出，与“老农保”相比，新农保制度的突出特点主要是政府承担了资金的责任，中央和地方政府分别为新农保承担较大的补助资金。11 地方
3、财政对农民的“个人账户”进行补贴，即“补入口” 国发200932 号文件规定：“1660 周岁的农村户籍人口，参加新农保应当按规定缴纳养老保险费，缴费计入“个人账户” 。地方政府对参保人“个人账户”给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。缴费标准设为一年100、200、300、400、500 元 5 个档次，地方政府可以根据实际情况增设缴费档次” 。广西部分试点县也根据自己的情况增设了一些档次。如广西武鸣县就增加了 600、700、800、900、1000 元等 5 个档次。参保人自主选择档次缴费，多缴得。广西地方政府对参保人“个人账户”给予补贴，
4、按 100 元档次缴费的，补贴标准为每人每年 30 元，每提高一个缴费档次增加补贴 5 元。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。从文件内容可以看出，在缴费环节，地方财政对农民的“个人账户”进行补贴，地方财政承担了资金的责任。12 国家财政承担支付最低标准基础养老金，即“补出口” 国发200932 号文件规定：“养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金标准为每人每月 55 元，西部地区由国家财政全额支付，东部地区国家财政负担 50，地方财政负担 50。有条件的地区可以安排资金适当提高当地基础养老金标准，提高部分的资金由地方人民政
5、府负担，具体办法南地方人民政府确定” 。因此，基础养老金的发放对西部地区地方财政负担很小，东部地区负担也不大。中央和地方财政对新农保的补贴情况具体见表 1。2 新农保制度试点运行中存在的问题分析21 机构建设滞后，形成了庞大的需求和微弱的服务体系 由于新农保机构建设滞后于农民的需求，形成了庞大的需求和微弱的服务体系足各试点县面临的大问题。目前新农保的参保工作安排如下：县(市、区)一级由人力资源和社会保险局负责指导、审批；乡镇一级是在社会保险所经办；行政村(社区)则由村干部、居委会工作人员去做。乡镇社保所的工作人员比较少，村干部、居委会工作人员一般都是兼职做的。新农保面对的群众数目较大，人员配备
6、却那么少，很难服务好参保者。如广西玉林市玉州区新农保的服务对象有 303 万人，而城区农保处只有5 个工作人员，部分还是兼职，每个工作人员就要服务 60 万个工作对象。加上目前信息管理系统还不太完善，很多工作还是手工操作，工作量很大，难度可想而知。可见，新农保面临的问题同所有国家公共服务体系在农村所面临的问题是一样的，即庞大的需求和微弱的服务体系支撑。22 地方财政负担不均衡 从表 1 可以看出，在缴费环节，地方政府应当对 16 周岁以上，60 周岁以下的参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元；在发放环节，对年满 60 周岁以上的参保人员，按中央确定的基础养老金标准(55(人月)
7、，东部地区中央财政、地方财政各负担 50，中西部地区则全部由中央财政补贴，地方财政不补贴。根据中国统计年鉴 2009测算，西部地区地方财政对新农保的补贴占地方财政收入的比例的平均数为 088，东部地区为 084，广西为115，广西地方财政每年应补贴新农保的资金为 59858 万元，负担远远高于西部地区的平均水平。可见，经济欠发达地区和农业大省地方财政的负担还是比较重的。根据桂政办发20103 号文件规定：“自治区确定的缴费档次所需的缴费补贴资金由自治区、地级市、县 3 级财政按 6：2：2 的比例承担” 。从这个比例来看，县级政府负担的比例并不大。但由于各县经济发展水平与农村人口的不平衡，有一
8、些地方财政支持的压力很大。根据广西统计年鉴 2009)资料测算，广西每年大约需要财政补贴新农保的资金较大的县市中，桂平市 650 万元，占地方财政收入的 I61；博白县 610 万元，占地方财政收入的 218；平南县 510 万元，占地方财政收入的192。较小的是东兴市 2991 万元，占地方财政收入的 011；凭祥市 3075 万元，占地方财政收入的 014；合山市 3208 万元，占地方财政收入的 028。可见，由于各县经济发展不平衡和农村人口数量不一致，部分县财政负担还是比较重的，如何解决地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的瓶颈。23 农民存在逆向选择 无论是新型农村合作医疗制
9、度，还是商业性农村养殖业、种植保险，凡属自愿保险都必然面临农民逆向选择这一问题。新农保规定了最低缴费年限为 l5 年。那些家中有年龄在 60周岁以上的老人，仔细计算后认为，参加养老保险是有利可图的，都自愿地加入了新农保。那些年龄则在 l640 周岁的农民，家中又没有 60岁以上的老人，往往不愿意参加新农保了。他们更注重眼前利益，对长期性缴费的养老保险兴趣和热情普遍很低，很多农民还持观望态度，他们想等到 40 岁以后才参加。从广西武鸣县的试点情况看，推行的难度主要是 1640 周岁的这部分群体的农民。其主要原因是农民对于政策的稳定性、个人账户基金安全和保值增值的担心。24 基金保值增值难以保证
10、由于新农保制度采用的是基础养老金加个人账户的模式。随着新农保工作的推进，参保人数不断增加，个人账户基金的规模会越来越大，如何对新农保基金进行有效管理，保证基金的保值增值是当前迫切需要解决的重大问题。目前，各地新农保基金由县级政府管理，实行县级统筹，这就造成基金分散、容易受当地行政干涉，基金运营缺乏法律规范，基金的安全运营和管理难以得到保证。在统筹层次较低的情况下，基金的增值途径只有存入国有商业银行和购买国债 2 条。从基金的安全性角度考虑的，也是可行的。但从经济的角度分析，由于在相当一段时期内国家实行低利率政策刺激经济，名义利率扣除通货膨胀率后的实际利率已降为负值，基金安全的主要风险已经变为“
11、贬值” 。因此，如何增强新农保基金规避利率风险和通货膨胀风险的能力将是新农保工作遇到的问题。3 解决新农保制度试点存在问题的对策与建议31 加强机构建设，提高管理服务能力 健全各级新农保经办管理机构。县级政府要健全新农保经办管理机构，建立县农村社会养老保险管理中心。乡镇社会保险所要确定专门人员负责新农保工作，做好新农保参保登记、建立个人账户、养老保险资金归集、养老金发放等工作。村级确定新农保协管员，做好新农保的动员、协调和摸底工作。实行三级管理体制，垂直管理。新农保经办机构人员和工作经费要纳入同级财政预算。规章制度建设。各县社会保障部门要制定并完善本县新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，
12、建立健全内控制度、基金内审稽核制度和信息披露制度。管理信息系统建设。省级社会保障部门要尽快建立全省统一的新农保信息管理系统，并纳入社会保险信息管理系统(“金保工程”)建设，充分利用现代信息技术和金融网络，低成本为农保工作提供高效便捷的服务，维护好参保人利益。32 加强政策执行力。落实好各级财政补助资金 新农保需要一大笔财政资金的配套，因此，落实好各级财政补助资金是新农保制度顺利推行的关键。首先，地方各级政府要抓紧制定当地的财政补助资金管理办法，为新农保制度推行提供有力保障。其次，要加强地方政府对新农保财政补助政策的执行力度，各级财政部门应将新农保补助资金作为财政支出的一项重点来落实。最后，针对
13、各地区的经济发展不平衡和农村人口数量差别较大的问题，需要加大国家财政对贫困省市和农业大省、地方财政对地方贫困县、农业大县的转移支付，确保贫困地区和农业大省、农业大县新农保制度的推进。33 合理划分地方各级财政之间的责任 由于各县市的财政能力和农业人口的数量不同，省级政府部门要根据各县市的经济发展情况和各县农村人口的数量，制定好省级、市级、县级财政的负担比例，地方财政补贴在省、市、县 3 级财政的分担没有必要制定一个统一的标准。在财政收入高富裕的县，县级财政要多承担一些责任；在财政收入低、贫困的县，县级财政可以少承担一些责任。从广西区政府确定了对新农保的补助资金为自治区、地级市、县 3 级财政按
14、 6：2：2 的比例来看，经济发展和农业人口不同的县负担差别很大，不利于新农保的推进和各县的经济发展。34 加大宣传力度，制定激励政策，强化农民的参保意识 广西统计年鉴 2009资料显示，2008 年广西农民的人均纯收入为 3690元，全区农民人均纯收入最低的是罗城县为 2074 元，广西新农保最低缴费档次分别占以上 2 项农民人均纯收入的 271和 48233。这一比例远低于企业职工基本养老保险的个人缴费比例 8，说明农民完全可以负担得起新农保每年 100 元的缴费。从广西试点的情况来看，新农保覆盖面并不是很理想，推进的难度较大。虽然新农保制度是一项重大的惠民政策，但在现实中很多农民还是存有
15、顾虑的农民对新农保的担心主要有 2 方面：第一，参保的资金是否安全，政策的变动是否会影响到参保资金；第二，由于经济利益驱动性，农民往往担心回报是否大于投入。因此，要想吸纳农民参与到新农保中来，地方政府和村委会要加大对新农保政策的宣传力度，让农民知道新农保政策是国家一项重大的惠民政策，是政府为农民办实事的具体体现，打消农民的顾虑，强化农民参保意识。另外，政策规定累计缴费不少于 l5 年，最低交费年限为 15 年。因此，很多农民会等到 40 岁后才考虑参保。为了激励农民早日参与新农保，各县在制定政策时，应激励农民早参保。如广西桂林兴安县在制定政策时就考虑到这一点“参保人到印周岁时，参保累计超过 1
16、5 年者，每超过一年给予每月增发 2 月基础养老金” 。这些激励政策，对强化农民的参保意识有很大的作用。据统计，在 2010 年元月到 3 月份短短 3 个月的时间，兴安县实际参保人数已达 136 万人，参保率达 6536，发放金额 6250 万元，发放率约 900，参保率和发放率双双成为广西第一。35 提高统筹层次。确保基金保值增值 随着新农保覆盖面不断扩大，新农保制度个人账户的资金积累将会越来越大。这些养老保险基金是农民未来的“养命钱” 。基金的安全管理，有效运营，保值增值，直接关系到农民对新农保制度的信任和信心，一旦投资失误或管理不慎很有可能导致农民中途退保，因此，管好新农保基金意义非常
17、重大。目前，新农保基金暂时实行县级管理，县级统筹，基金抗风险的能力较弱。随着新农保的不断推进，应该考虑尽快实现省级管理，省级统筹。在新农保基金实现省级管理以后，可以考虑新农保个人账户基金像企业职工基本养老保险个人账户基金那样，进入资本市场投资运营，以实现保值增值。4 结语2009 年 8 月 18 日，*总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上提出了以下要求：“在国家财政困难的情况下，宁可少上点项目、压缩其他方面的开支，也要挤出钱来把这件大事办好” 。这充分显示了温总理对推进新农保制度的决心和信心。在新农保制度推行的过程中，存在问题是不可避免的。但在政府的努力下， “2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”这一目标一定能够实现。
