1、第 0 页 共 55 页发达国家市场监管体系建设的经验与启示广州市“ 两建”办公室广州市社会科学院一、发达国家的市场监管模式在市场经济条件下，一个国家应当建立什么样的市场监管模式，取决于一个国家市场经济发展的阶段、经济运行模式、国民素质以及政府的历史地位等因素。中外市场监管模式归结起来主要有三种：以自律组织为重心的自律型监管模式、以政府主导监管为核心的集中型监管模式、以政府监管和自律管理相结合的中间型监管模式。（一）自律型市场监管模式自律型监管体现为满足市场参与者的利益，从某种意义上说，其主观上隐含着潜在的自利目标，在客观上达到了维护市场公平与秩序的效果。自律型监管由于自律组织的专业性和行业本
2、身的自律机制产生的作用，更有利于克服市场发展中的不足，其效率往往比集中型监管更高。美国：体现“大市场、小政府”特点，监管机制随市场发展不断演进逐步完善。美国是自由市场经济国家，政府主要通过市场机制影响经济过程。现代意义的政府监管始于 19 世纪末期的美国。自1887 年美国第一个联邦级的独立监管机构产生以来，监管机构在美国经济运行和社会发展中的地位和作用不断演进，监管范围扩大，在市场发展的基础上逐步完善。监管的重点逐步从经济性监管过渡到社会性监管，建立了美国现在的现代监管体系，监管的效率不断提高，推动了美国成为最发达的现代市场经济国家。第 1 页 共 55 页当前美国市场监管体制呈现以下几个特
3、点:1.顺应市场需要设立市场监管部门美国市场监管部门的设立是因应经济发展的需要而产生。如在经济发展过程中某一行为无法受到有效调整而又损害了社会利益,美国政府就会专门针对这一问题而设立专门的机构对此进行监管,如针对产品标准和产品安全问题,就专门成立了消费者产品安全保护委员会,由于这种市场监管部门主要针对某一经济发展中的监管盲区而设立,因此其工作目标明确,部门分工明晰,监管效率明显。2.市场监管的主导力量是行业协会行业协会在美国市场监管中扮演重要的角色，而司法部门与行政执法部门则是次要。这也是美国“大市场、小政府”市场经济体制在市场监管模式上的表现。美国的行业协会不仅数量众多而且力量强大，在行业准
4、入、行业标准制定、违背行业规范的惩罚、行业竞争秩序的维护等方面都发挥着重要的监管作用；而行政执法部门相对而言不仅机构很少，而且监管的领域也相当有限。当然，这样一种以民间为主的市场监管模式与美国国民的政府观、公民强烈的自治意识和能力是相一致的。美国国民认为赋予政府过多的权力将制约社会的活力和为政府官员寻租提供条件。相反，美国国民的自治意识强烈，自治能力强，愿意组 建自治的非政府组织管理社会。3.对市场监管人员实行公务员体制管理在美国，市场监管人员往往实行一种公务员体制的管理，这就为实现市场监管目标提供了一种主体性保障。市场监管人员不属于任何党派体系,其职务升迁、工资福利往往根据其工作业绩和日常绩
5、效考核。因此,监 管人员在工作中能做到公平执法,同时能在工作中积极发挥其主动性和积极性,使得市场监管制度的道德性和监管人员本身的道德要求得到有机结合。第 2 页 共 55 页联邦政府各部门的机构、人员配置及资金、技术条件充分考虑与其职能相匹配。在美国,市场管理机构组织健全,组织内、组织间分工精细,对市场中出现的各类问题进行着分门别类的管理。4.政府对市场监管采取宽严并济所谓的“宽”就是政府在制定政策和 实施管理的 过程中，以不限制或妨碍正常和有效的市场竞争为前提，而且政策的重要目标之一就是充分调动和激发市场机制的能动作用，保证市场机制调节机能最大限度的发挥， 这在反垄断、反不正当竞争等法律中有
6、充分体现。政府的重要职能是为市场主体创造和提供最为适宜的市场竞争环境和保障竞争的正常展开，对正常的市场竞争采取自由放任的态度，不去直接参预和介入，以保持市场的生机、活力和流动性。所谓的“ 严”则体现在政府对市场主体违法行为的态度和措施上。一是通过制定健全的法律体系和严密的法律条款对市场主体的行为进行约束和限制，美国在这一方面的制度较之其他西方国家更为完善，法律的覆盖面和法律条款的细密程度基本上达到了无懈可击的程度，使违法行为无可乘之机。二是在执法方面制定出严厉的罚则，并坚决予以贯彻实施，落到实处，特别是对大企业的垄断行为、偷税行为和侵害消费者权益的行为，惩罚都是极为严厉的，从而在法律的震慑下，
7、使违法者不敢轻举枉动。这种宽严相济的管理方式，使政府的宏观调控机制和市场调节机制达到了密切结合和相互调整的效果，在这种双重机制的协力作用下，使市场真正达到了活而不乱的境界。（二）集中型市场监管模式集中型监管体现在满足公众利益，确保市场的公平、公正与秩序。这种模式是政府主导市场，从引导市场发展，到各种产业政策的制定施行，再到市场经营秩序的维护，政府都起到巨大作用。由于政府的主导性使得市场监管游离于市场竞争之外，从而能够更加有效的行使第 3 页 共 55 页市场监管职能，保证裁判的客观性和公正性。日本：体现高度的政府参预、市场主体自我约束特征。日本经济运行模式被称为政府主导型市场经济模式或行政导向
8、型市场经济模式。日本的这种经济运行模式与美国和欧洲等西方国家最大的区别是具有更高程度的政府参与特征。因此，在其市场监管体系中也在很大程度上体现出政府主导的特点：1.政府在市场监管中扮演重要角色日本监管政策的权力主要集中于各政府内阁部门，内阁部门不与独立的监管机构分享权力。各政府主管部门都极力保护和扩张自己部门的管理权限，防止管辖权被其他部门侵犯，这种集权式的政府部门同时作为监管机构的模式是与日本政府官僚权力集中化的组织制度相融合的。2.生产经营者的自我约束能力较强由于日本政府在经济生活中居于主导和核心地位，反映在市场秩序方面则是市场主体较为循规蹈矩，自我约束能力较强，政府所制定的法律法规和市场
9、运作制度能够得到较为顺利的贯彻和实施，市场运行有序和平衡。政府的权威性主要体现在服务职能上。日本每一项经济政策的制定和出台，都是在所涉及的各相关利益主体和当事人广泛参与下共同协商形成和产生的，具有很强的透明性和公正性，在有利于社会经济整体和长远发展的前提下，不过度地倾向于某一方，而且使任何一方都能从中得到好处，因此在政策的实施过程中一般都能得到各方面的认可和支持，并得到最终的贯彻和落实。3.具有较为固定的交易规则和流通制度日本的企业制度和流通体系是维系市场秩序的基础。日本的企业制度与其他西方国家特别是美国不同，对于企业间的联合、兼并等有碍充分竞争和导致垄断行为的法律和行政约束并不很严，企业间相
10、互第 4 页 共 55 页持股的现象极为普遍，加之各大银行竞相介入，形成了日本企业间及企业与银行间的你中有我、我中有你的环状持股形态，在这种企业相互持股的链条中，企业关系构成了一损俱损、一荣俱荣的格局。二战后，日本很多大垄断企业逐步建立起自己的流通体系，各体系内部及各体系之间都形成了较为固定的交易规则和流通制度，这是日本市场秩序的一个重要方面和表现形式。4.通过立法调控强化自我管理日本通过立法，实现对市场秩序的有效调控和管理。日本的法律体系完善。法律涉及市场行为的方方面面，任何从事生产经营的活动都有其相应的法律规范要求，法律的刚性和可操作性强。日本成熟的市场经济体制以及注重抓源头的做法，促使市
11、场主体普遍具有自觉守法经营、诚 信经营的良好素质，生产环节自我规范管理意识强，流通环节很少发生侵害消费者权益等违法行为。企业基本上靠自我管理，政府部门很少监管。5.形成“四位一体”的长效监管机制政府在依法履行监管职能，创造公平竞争市场环境的同时，注重强化企业的自我管理，发挥行业协会在促进行业发展和规范、维护市场经营秩序中的重要作用，发挥消费者和社会监督的作用，形成了由政府监管、企 业自管、行业自律、社会 监督相 结合的“ 四位一体”长效监管机制，有效保障了市场经营秩序规范，维护了市场主体和消费者的合法权益，促进了社会经济的健康发展。（三）中间型监管模式，即政府监管和自律管理相结合监管模式中间型
12、监管模式是以政府为主导，行业组织参与市场管理。政府监管与自律管理相结合模式体现在市场参与者利益与公众利益两者兼顾。政府 监管与自律管理相结合的监管既能保证政府在“面” 上的监管，又能体现行业组织对“ 点”上的管理，从而使监管的效率得到明显第 5 页 共 55 页提高，因此，其在市场监管中具有较高的行政效率和更广泛的适用范围，当前欧盟国家普遍采用这一监管模式。德国：体现“自由+秩序”，强调“社会公正”。德国的市场经济模式具有很大的包容性。二战之后，德国的经济制度已经发展成为社会市场经济体制，表现为既反对经济上的自由放任，又反对把经济统紧管死，将个人自由创造与社会进步的原则结合起来，国家在规定市场
13、活动的框架条件下进行调节，尽可能广泛的实现经济发展。其特点表现为：1.实现对关键行业以参股的方式实行控制德国并不像美国那样奉行自由主义，德国的市场监管实现了对关键行业以参股的方式实行控制。在对国民经济至关重要的行业，如能源、交通、金融等领域，德国通 过参股进行控制和支持，没有使竞争过度化。在劳动 力市场监管和消费者保护上，德国市场监管很好的保护了劳动者和消费者的权益，成为了社会市场经济的重要特征，也有力地促进了社会的稳定。2.监管制度体现灵活适用和民族特色德国发达的市场监管体系不是一蹴而就的，也不是照搬照抄其他国家市场监管而形成的，德国市场监管体系形成过程超过了 100 年才逐渐完善起来。而且
14、德国市场监管制度具有自己的特色，比如在反不正当竞争法中的一般条款:“行为人在商业交易中以竞争为目的而违反善良风俗，可向其请求停止行为和损害赔偿。 ”这一条款既保证了法律的稳定性，又能克服制定法所具有的封闭性和僵硬的局限性，使得法律能够灵活地适用于市场经济情况的变化。同时还体现了德意志民族对实质正义、公平和道德的重视这一民族特色。德国式的市场监管体制下，既有政府的主导作用，同时也积极利用行业组织的力量参与市场管理。具体来说，政府更侧重于经济政策第 6 页 共 55 页和整个市场的调整，而行业组织则侧重于行业市场的管理， “这些行业组织占有了德国工业生产规模的 7090%，它们以一种有序的、集中统
15、一的方式组织起来”对行业市场进行管理。二、发达国家市场监管体系建设的经验西方政府的市场监管体系是随着各国经济发展的深入而不断进行调整而日臻完善。综观当代发达国家政府的市场监管体系建设的实践,可以归纳出各国市场监管职能变革过程中的一些共同的成功经验。（一）政府介入干预，在市场监管中发挥主导作用市场监管是政府管理经济的一种重要职能，它是政府为弥补市场失灵、维护 正常的市场秩序，对市场主体及其所从事的市场交易和竞争行为进行的监督和管理。政府对市场监管的主导作用体现在：1.确立指导性的市场监管目标政府的市场监管目标是建立和维护良好的市场经济秩序，使市场体系中各类市场主体的行为规范化，并能自觉遵守国家法
16、律、政策以及市场经济中的正常规则和惯例。各国国情不同，市场监管的目标也有差异。德国：以稳定物价、保持经济增长、国际收支平衡以及充分就业为目标。 德国在上世纪 50 年代以来，一直奉行社会市场经济理论，即强调 国家对市场竞争必须制定制度框架并进行适度干预。1967年颁布的促进稳定与增长法确定了政府调控市场经济的四大目标：第一，保持价格水平稳定；第二，保持经济适度增长；第三，保持国际收支平衡；第四，保持充分就业。从实际执行情况来看，德国始终把控制市场物价目标放在重要位置，在维护市场竞争机制的同时，也注意到建立社会保障体系，促进了市场经济持续稳定发展。法国：以优化产业结构，扶持重点产业，禁止和限制不
17、正当第 7 页 共 55 页竞争为目标。法国长期以来实行市场经济与计划经济相结合的“混合经济”，即以市场经济为基础，把计划当作“市场的调节器”，用来弥补市场机制的缺陷和不足。法国政府对市场监管的目标是：优化国民经济产业结构，扶持重点产业发展，禁止和限制市场上的各种不正当竞争行为。在监管方式上，法国在 20 世纪 70 年代以前注重计划调节和计划目标的监督管理。进入 20 世纪 80 年代后，随着计划调节作用的减弱，行政执法监督的力度明显加强。英国：以维护公平交易，健全市场法律，调整产业结构和充分就业为目标。英国历来是一个君主立宪、高度中央集权的国家，地方上的权力较小。英国政府监管市场的目标主要
18、是：维护市场公平交易，健全商品零售、期货、金融外 汇等各类市 场的法律，通过发展国有经济调整产业结构，保持充分就业。进入 20 世纪 80 年代后，英国从充分运用财政政策调节市场改而奉行货币主义理论，注重运用货币政策来调节市场。通过间接调控来达到监管市场的目的，很好地配合了执法部门对市场的直接监督管理。2.设立强有力的市场监管机构监管机构是现代市场经济的监管主体，是政府监管职能得以有效施行的组织保障。监管机构需要借助其组织职能实现其监管目标，根据监管机构职能分离的原则，使决策、执行与监督由不同的部门或人员行使，保持各自的相对独立性，实现相互制衡。美国：监管机构层次丰富、职能具体,集标准设立、监
19、督和执行于一身，权力极大。最早成立的美国联邦贸易委员会（FTC）主要执行谢尔曼反垄断法、克雷顿法、联邦贸易法等,主要针对各种垄断行为和各种市场欺诈行为，以最大限度保护消费者权益。为进一步打击垄断行为和各种限制商业发展的行为，美国又成立了司法部反垄断办公室，负责计 划、 发展、 执 行和诉讼等各项活动 ，以促进商业经济的发展。随着经济发展的需要，美国政府针对各种商业不法行为和侵害消费者第 8 页 共 55 页权益的各种行为专门设立了专业管理机构，如食品药品局、消费者产品安全委员会、证券交易委员会、民用航空局、联邦电力委员会、联邦通信委员会等等，这些部门都具有对某一专门领域进行管理的权力, 其层次
20、十分丰富、职能非常具体, 从而使得对经济的发展和消费者权益起到了积极的保障作用。联邦贸易委员会（FTC）虽设在行政部门内，但又不属于行政部门，在执行行政职务时独立权限很大。它由国会授权享有立法权和几乎与司法机关同样权利的准司法权。随着国际贸易的发展, 为减少国际贸易对本国商业活动和消费者权益的消极影响, 同 时进一步促进国际贸 易的发展，美国政府又成立了国际贸易委员会，以打击各种不法行为，如各种反倾销、反行贿行为等，以促 进公平有序的国际竞争环境，为本国企业发展创造良好的竞争条件。日本：确保监管执法中立和公平，市场监管机构具有独立执行反垄断法的权力。日本政府市场监管职能的实施机构是公平贸易委员
21、会(JFTC) 。为了确保市 场监管执法时的中立和公平,公平贸易委员会具有独立性。它隶属于首相，独立于内阁,不受任何一个政府部门的指导或监督,而且具有独立执行反垄断法的权力。实施反垄断法是JFTC 的主要职责,包括 实施有关私人垄断、不正当限制贸易、不公平贸易行为、 垄断状态的相关法律。此外,JFTC 还负责开展反垄断法的国际合作。 日本检查机关不得直接介入不正当竞争行为的处理，必须由公正交易委员会告发，凭公正交易委员会签发的“指定书” 和“审查书” ，才能对当事人进行搜查、询问。日本的公正交易委 员会作为实施关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律的行政机关，具有行政程序权，行政立法权。德国：监
22、管机构独立性强，享有广泛的调查权、处置权。市场监管机构的独立性很强，如 1958 年成立的联邦卡特尔局，虽然隶属于联邦经济部，但就其职能而言，是一个独立的联邦执法机构，专门第 9 页 共 55 页负责执行德国的反垄断法，促进市场竞争的自由和公正。 反对限制竞争法中明确规定了联邦卡特尔局的独立地位，任何政治或经济因素不能干扰其独立而广泛的调查权、处置权。联邦经济部长不能对卡特尔局长发出指令，只是出于政治因素的考虑经济部长才可以在个别情况下批准卡特尔协议或企业合并，但这种情况只占卡特尔局所做决定的 2%。联邦卡特尔局下设的九个分管局，分 别对相应行业的兼并、卡特尔协议进行监管。德国市场监管机构还包
23、括各种自律性行业协会和具有监管职能的微观市场主体，总体上呈现出市场监管主体多元化发展的趋势。这些监管机构主要包括:联邦经济部、联邦经济法庭、垄断委员会、各行业协会组织及消费者保护协会。这些机构之间职能分工明确，共同维护着联邦的市场秩序。（二）“轻准入”“重监督”体现效率和安全的市场准入西方各国政府在有关市场准入监管职能范围、方式上各不相同,但在市场准入的政策法律体系上基本都奉行“ 宽进严出” 的指导思想,即认为市场主体进入市场的门槛标准不宜过高,政府有义务为市场主体提供高效、便捷的服务,而一旦市场主体从事违法经营危害了公平竞争秩序,则要严惩不贷。西方政府通过降低市场准入的门槛、简化审批手续,为各类市场主体提供了更为自由和广阔的发展空间。1.“轻准入”，体现对商事主体的确权而非赋权德国：登记制度体现对企业独立经济地位及权利的确认和保护。 德国的企 业登记制度的原则主要表现为登记自由、安全原则、效率原则与服务原则的统一。因而其登记更多的是体现对企业独立经济地位及权利的确认和保护。德国商事登记程序的设计充分考虑了商事主体的要求，在商事登记制度的设计上突出了登记功能的确权性质，认为登记注册是商事主体设立过程中的一项法律程序，在这一过程中政府的功能仅是对商事主体获得其资格提供的一种权威而统一的服
