1、- 1 -各位领导：现将关于推进我市依法行政工作的调研报告 （征求意见稿）呈上，请提出修改意见，直接在文稿上修改，反馈社事委或带至 5 月 8日下午主席会议提出。谢谢。办公室秘书科5 月 7 日- 2 -关于推进我市依法行政工作的调研报告政协张家港市委员会（征求意见稿，2015 年 5 月 6 日）依法行政是依法治国基本方略的重要内容和基本要素。为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，进一步加快我市法治政府建设进程，今年 34 月，市政协对全市依法行政工作情况进行了专题调研。先后召开了有关部门、区镇分管领导以及部分法制工作人员、法律工作者座谈会，还分赴宜兴、吴江以及浙江嘉善、桐乡等地进行学习考察
2、。在广泛听取各方意见、学习借鉴先进做法与经验的基础上，对我市推进依法行政工作中存在的问题及下一步对策建议作了分析探讨。现将调研情况报告如下，供市委、市政府决策参考。一、主要工作及成效近几年来，我市市委、市政府及各区镇、各部门积极贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要，把推进依法行政工作，摆在更加突出的位置抓紧、抓实，使之呈现“蹄疾步稳” 的良好态势。2013年 6 月，我市被省政府评为“率先完成法治政府建设阶段性工作目标任务的县（市、区）” ；2015 年 1 月，我市被省全面推进依法行政工作领导小组评为“ 江苏省依法行政示范点” 。（一）着力夯实工作基础。一是逐步建立健全依法行政组织领导体系。认
3、真落实行政首长作为依法行政工作第一责任人的责任，加强统筹谋划、分类指导、考核督查和推进落实；同时，不断健全配套制度体系，有力推进依法行政、建设法治政府工作。- 3 -二是不断提升领导干部法治素养和能力。通过多种形式落实学法制度；组建市政府法律专家咨询委员会，聘请“法治政府建设首席咨询专家”，助推公 务人员特别是 领导干部的法治素养和能力的有效提升。（二）着力转变政府职能。一是推进行政体制改革。明确建立以 5 张清单、1 个平台、7 项相关改革举措为主要内容的职能转变基本架构。率先建立公共交易中心并实现成功运行。成功完成了市场监督管理局和卫计委两个大部制改革。全力推进凤凰镇行政管理体制改革工作，
4、初步构建起扁平高效的新型基层政府框架。下放给凤凰镇的 682 项县级行政管理权限均实现规范有序运转。二是加快简政放权步伐。2015 年公布行政审批事项 279 项、比上一轮审改缩减 35.7%，全面取消非行政许可审批事项类别。依托“网上政务 通” 平台，推 进行政审批“三集中三到位”，建立市镇村三级政务服务体系，实现行政服务网络全覆盖。出台政府购买公共服务实施意见，深入推进“政社互动” 工作， 开展社会组织“增量提质工程”，市装 饰装修行 业协会成为苏 州县级市中首家“5A”级社会组织。三是深化政府信息公开。稳步推进财政预算信息等群众关注的重点领域信息公开力度，规范依申请公开工作，努力维护人民
5、群众的知情权、监督权。（三）着力推进科学决策。一是切实遵循决策程序。出台重大行政决策程序规定，实行决策事项目录管理，实施 “规范和加强市区机动车管理”、 “建立经济适用住房共有 产权制度”等多个决策项目，荣获 2014 年度苏州市重大行政决策程序制度落实优秀单位。二是认真评估决策绩效。对“出租车扩 容” 、“新市民积分管理制度”等近 10 个决策、 张家港市城镇社会保障住房供应管理办法等 20- 4 -个重要规范性文件和 43 个实施满 2 年的规范性文件进行后评估，增强了决策的科学性和执行力。三是严格政府文件管理。建立政府规范性文件库，完善规范性文件立项、备案登记、情况通报、监督检查以及定期
6、清理制度，已审核政府各类文件 280 余件，出台规范性文件 57 件，报备率、及时率、规范率达到 100%。（四）着力规范行政执法行为。一是突出执法规范建设。深化行政权力网上公开透明运行工作，推行行政指导以及全程说理式执法模式，规范自由裁量权基准制度，探索行政执法与刑事司法衔接工作机制，开展行政执法制度建设“ 回头看” 、排查整治群众最关心的行政执法领域疑难问题等系列活动，有序推进乡镇交通运输综合执法改革，全市执法规范化程度明显提升。二是强化执法队伍建设。建立执法人员“月培训、季考 试、年评定” 、法律知识抽考、新任执法人员集中封闭培训等制度，持续推进执法人员法律专业学历继续教育，全市执法人员
7、法律大专学历比例已接近 50%。三是提增执法监督实效。制定行政执法监督实施办法，以相对人座谈、案件回访、网上测评、现场查看、随机抽查等多种方式，组织开展基层执法机构督查、重点执法领域检查、执法案卷评查、现场执法跟踪监督等执法监督活动，推动行政执法机关依法履行职责。（五）着力创新方式方法。一方面，创新行政复议方式。深入推进行政复议规范化建设，健全行政复议立案、审理、重大行政复议案件集体讨论和行政复议相对集中审理等 10 余项制度，探索开展“行政复议进 社区” 和 “行政复议案件大家评”活动，推行说理式行政复议决定书制度，近 3 年来累计办理复议案件 238 件，获评省行政复议工作规范化建设示范单
8、位。另一方面，创新行政调解模- 5 -式。出台行政调解办法，构建政府负总责、市政府法制办牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，近 3 年来全市受理行政调解案件 58134 件，调解成功率达 98%，在化解劳资、治安管理、交通事故等社会矛盾纠纷方面起到了积极作用。全市已形成 “党政领导天天听民声”、 “倪永祥调解工作室 ”、“八小时外调解工作室” 以及“ 三合一” 汽修纠纷调 解等多个特色化、个性化、有广泛影响的调解模式。二、突出问题与不足调研情况表明，我市依法行政工作虽然取得了明显成效，但与中共十八届四中全会决定提出的“ 加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的
9、法治政府”的目标相比，仍存在不少的薄弱环节。（一）推进依法行政动力有待增强。从当前行政机关人员特别是领导干部的层面看，一是观念转变不到位。有的认为，依法行政是上层的事，作为基层主要是执行上级政策、领导指示；有的认为，依法行政是分管领导和法制工作机构的事，与依法行政相关的工作，交给相关机构和人员去办好了；还有的认为依法行政是遥远的事，推进依法行政缺乏“土壤” 和“基因” ，任重而道远。二是工作方式转变尚不到位。对改革、发展、稳定中所遇到的新问题、新矛盾，习惯于运用传统的“ 短、平、快” 方式，或盲目 设置行政许可前置条件，或无原则的妥协让步，或蛮干瞎干造成“后遗症” ；习惯于把依法行政作为处理矛
10、盾和问题的一个手段和工具，而事前让法制机构和有关人员全方位参与、介入，并进行科学的咨询、探究、论证等环节则明显缺失。三是组织协调力度尚不到位。存在“口号化” 、“形式化” 倾 向，表现为对 各部门、各镇 （区）依法行政考核权重偏- 6 -低，正所谓“指标不硬 ”、“约束不强”，难 以起到强有力的导向和推动作用。说到底是少数行政机关人员和领导干部还没有真正确立法治思维和法治方式，政府的各项工作及其全过程、各环节还没有真正纳入法治轨道。四是机构人员配备尚不到位。目前，多数区镇还未设立法制科室，依法行政工作多由司法所牵头协调；党政办、司法所工作人员兼职，且法律专业化程度不高。这种机构和人员配置的局限
11、性，造成依法行政协调、推动的力度不够大，难以适应日益繁重的基层依法行政工作任务。（二）政府职能转变进程还有待加快。一是政府职能边界不清。对照政府“ 经济调节 、市场监管、社会管理和公共服务” 四大职能，一些政府部门及其工作人员仍未摆脱“ 全能政府” 理念的束缚，仍管理着不少不该管、管不了、也管不好的事情，导致政府职能仍存在越位、缺位、错位情况。如，热衷于服务少数企业，喜欢对企业发展指手画脚，支持、鼓励企业盲目扩张等。二是基层组织培育不足。总体来看，我市社会组织力量相对薄弱，承接能力不足，存在着政府转移的部分职能“能放不能接” 的局面。居委会、村委会等基层自治组织普遍存在行政化倾向，自治功能没有
12、得到充分发挥。三是配套机制不健全。社会诚信机制以及事中事后监管制度还未真正健全、有效跟进，少数部门仍存在“ 重审批轻监管” 、“以批代管”现象。四是信息公开还不充分。政府信息公开不全面、不及时，公开渠道单一，选择性公开现象较为普遍，群众关注的信息公开较少，政府网站信息更新不快。此外，部分法律工作者反映在查询户籍、工商、婚姻登记、房产等信息方面，从行政机关调取材料较为困难。（三）行政决策民主、科学化水平有待提高。少数单位的决策程- 7 -序规定沦为“一纸空文 ”，从未按规定程序 实施过一项重大行政决策。有些单位决策程序“偷工减料” ，在公众参与决策方面，形式 单一，代表性不强，也未形成公众意见反
13、馈机制，致使公众参与度不高；专家论证、风险评估等程序没有实质性开展。决策后评估的评估主体、评估方式及评估方法较为单一，评估结果的中立性、权威性不强，决策的执行情况难以得到有效监测和评价。（四）行政执法工作有待加强。一是执法体制机制不顺。受现行法律的限制，环保、国土、安监等部门执法手段单一，执法威慑力不足，致使违法用地、环境污染等违法行为屡禁不止；区镇（除凤凰镇外）执法权限很少，其所面临的权责配置失衡以及执法缺位难题也日益凸显；执法分工过细，部门之间的执法协调配合不够，执法信息共享不充分，执法联动性、主动性不强，存在多头执法或者执法推诿现象。二是执法力量普遍不足。特别是环保、国土、交通、住建、规
14、划、安监等一些执法任务较重的部门，现有执法力量难以做到常态化、无缝化监管。少数区镇存在着无证执法现象。此外，现有执法人员法律素养参差不齐，执法程序及风险防范意识淡薄，特别是执法辅助人员无法领取执法证件，但常常直接参与一线执法，群众对此反响强烈。三是执法规范程度不高。有些行政机关滥用自由裁量权，对同样的违法事实和情节的案件，不能一视同仁，存在“ 讨价还价” 式的 协 商执法和“欺软怕硬”的选择性执法现象；有些行政机关的行政行为存在行政程序违法等瑕疵。三、相关对策建议党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，对推进依法行政、加快法治政府建设步伐做出了全面部署、明确了重点任务。
15、为此，结合我市实际，提出如下对策- 8 -建议：（一）围绕“法治政府”目标，加大依法行政推进力度。一是牢固确立依法行政理念。进一步落实“谁执 法谁普法” 责任机制，加大对普法工作的指导与督查。严格落实公务人员及领导干部学法用法制度，把宪法及法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院必修课。多层次、多形式开设依法行政讲座和培训班，强化对通用法律知识和履行职能相关的专门法律知识的培训和测试，提高领导干部和公务人员运用法治思维和法治方式解决问题的能力。进一步完善科级以上领导干部任前法律考试制度、年终述法制度，在全市市级机关与镇（区）中层干部中施行全覆盖的法律专项培训与考核制度，逐步建立公
16、职人员宪法宣誓制度。二是加紧完善法治政府总体规划。建议我市尽快修订完善法治政府建设规划，并研究部署新一轮依法行政的目标任务和关键举措，全面加快建设法治政府进程。三是不断健全科学考核机制。加大依法行政考核比重，有利于发挥好绩效考核导向作用。建议适当加大依法行政考核在政府绩效考核中的分值比重，科学设定考核指标，不断改进考核形式，并注重把考核结果作为衡量各区镇、各部门领导班子、领导干部工作实绩的重要内容，与领导干部选拔任用、评先评优相挂钩，增强推进依法行政的内在动力。四是切实加强法制机构建设。建议我市要学习借鉴如皋建立 “镇法制工作室” 、温岭市 创设“ 镇 （街道）法制办” 的做法，在顺应政府职能
17、转变、探索优化机构设置的过程中，认真贯彻落实苏州市人民政府关于进一步加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的意见（苏府201512 号），采用挂牌的方式，加快设 立区镇法制办公室，明确职责，健全制度，配强法制工作人员，有效地解决镇级依法行政工- 9 -作乏力的问题，确保基层依法行政工作与新的形势任务相适应。（二）围绕“简政放权”导向，加快推进政府职能转变。一是科学定位政府职能。浙江省桐乡市通过权力清单和责任清单，摸清了政府权力底数，明确了职能边界，并剔除了一部分减损行政相对人合法权益或增加其义务的事项，为公众监督政府权力运行创造了良好条件。建议我市深入推进行政权力清单和责任清单，依法明确政府职责
18、范围和内容，强化责任的刚性约束。同时，减少政府对经济和社会事务不必要的干预和管理，充分发挥市场自我调节、社会组织和中介机构自我管理的作用。制定政府向社会转移职能清单和实施方案，加大对社会组织的培育力度，支持、鼓励社会组织承接政府转移的职能。大力减轻村、社区行政负担，激活基层组织自治功能。二是健全改革配套机制。进一步深化行政审批制度改革，对行政审批项目实行动态管理，不断优化审批方式，规范审批行为，打造“ 低成本、高效率、零障碍、优服务” 的行政审批体系。加快构建行政监管、行业自律、社会监督和公众参与的综合监管体系，加强社会诚信体系建设和事中、事后监管机制建设，推动社会各层面形成守信激励、失信惩戒
19、的共识。建立以群众需求为导向的政府购买服务机制，扩大购买服务的广度和深度，健全以群众评价为主的绩效监督评估机制，强化对服务质量的跟踪监督和动态评估，满足群众多元化需求。三是深入推进政府信息公开。坚持把公开透明作为政府工作的基本准则，丰富信息公开渠道和形式，加大政府预决算、重大行政决策、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等重点领域、重大事项的信息，以及征地拆迁等涉及群众切身利益的政策文件的公开力度，简化依申请公开程序，为群众获悉政府信息提供最大便利。不断增强政府信息- 10 -公开实效，提高政府公信力。四是建立健全行政处罚公共信息平台。加大行政处罚的公开度和透明度，积极稳妥推进行政许可、行
20、政处罚的信息公开。以公开为常态，不公开为例外，以网络公开为主要形式，促进行政机关规范执法。（三）围绕“科学民主”要求，全面提升政府决策水平。一是加强决策事项目录管理。进一步细化、量化重大行政决策范围，将涉及重大公共利益、大额财政资金支出、重大产业布局、城市规划重大调整、人民群众切身利益以及社会关注度高、可能存在较大社会稳定、环境、经济风险的重大决策事项，统一列入决策事项目录，并向社会公开，接受公众监督。二是规范执行决策程序。苏州市高新区制定了重大行政决策程序操作细则；吴江区建立了一批重点领域专家咨询库。建议我市在制定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等 5 个法定程序的操作
21、规则的基础上，加强对具体环节的统一培训，以求规范运作，确保每个决策都能做到过程公开、程序正当、责任明确。以推进政府购买公共法律服务为契机，进一步改进政府法律顾问工作，支持鼓励政府法律顾问积极介入、全程参与，在前期调研、法律咨询、文件审查、领导接访、行政复议、行政调解、行政诉讼中充分发挥应有作用。同时，通过座谈会、听证会、论证会等多种形式扩大公众有序参与，加强决策风险评估，探索建立重大行政决策成本效益分析制度，组建重大决策专家咨询库。对专业性较强的重大行政决策，要委托高等院校、专业机构、专家学者对决策进行论证，评估其科学性、合理性和可行性，进一步推进政府科学民主决策。三是落实行政问责制度。完善纠错问责机制，对于不作为、乱作为导致发生违法行政案件、造成不良社会影响的，要严肃追究相关人员的责任，促使
