1、1上海市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（征求意见稿）根据国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011 年）的通知（国发200912 号）和中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻的实施意见，到 2012 年，本市着力推进十项重点工作，有效解决当前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。一、实现人人享有基本公共卫生服务（一）实施基本公共卫生和重大公共卫生服务项目。贯彻实施国家九类 21 项基本公共卫生服务项目，并将具体内容增加为 42 项。在实施国家重大公共卫生服务项目的基础上，新增社区居民大肠癌筛查、60 岁以上老人接种肺炎疫苗、新生儿
2、疾病筛查等 3 项重大公共卫生服务项目。基本公共卫生服务由各级财政保障所需经费，覆盖全体居民。建立基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目管理和绩效考核制度，完善考核评价体系和方法，加强督导和检查。（二）着力加强公共卫生服务能力建设。实施第三轮公共卫生体系建设三年行动计划。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督等公共卫生机构的设施条件。整合市级妇幼保健资源，加快建设上海市妇幼保健中心。整合全市医学科研资源，搭建国内外合作平台，加强对重大公共卫生问题的联合攻关。加强流行病学、卫生毒理学、微生物学、环境与职业卫生、健康教育等学科建设，大力培养现场流行病学应用等公共卫生技术人才。研制和推广基本公共卫
3、生服务适宜技术、中医药预防保健方法和技术，完善技 术规范，健全管理制度和流程。探索开展气象公共卫生研究与服务。（三）加强慢性非传染性疾病预防控制。建立以社区卫生服务中心2为基础、专业公共卫生服务机构和医疗机构为支撑、全社会参与的慢性病综合预防控制体系。实施慢性病综合防治工程，积极开展慢性病的综合干预，提高慢性病管理率和控制率。开展高危人群健康管理，探索实施高血压、糖尿病、肿瘤等主要慢性病早期筛查和病人社区综合管理。健全慢性病及相关危险因素监测和信息发布制度。（四）加强妇幼卫生保健。推广应用孕产期适宜保健和干预技术，优化孕产期保健服务模式。完善以社区为基础的计划生育技术服务模式，提高生殖健康服务
4、能力和水平。探索建立儿童综合发育干预、评估体系；逐步建立和规范遗传代谢病等本市常见出生缺陷筛查、诊断和管理体系，提高新生儿疾病筛查水平。开展儿童精神卫生需求评估。（五）加强学校卫生服务。实行“医教结合” ，探索“一校一医” 工作模式，加强 学校卫生保健人员队伍建设。将学生生长发育、心理健康纳入师范院校教育内容。开展校园内急救知识和技能全员培训。实施教室灯光改造工程，建立学生屈光发育档案。通过加强运动、合理营养等干预措施，降低学生肥胖发生率。加强学生心理健康干预和服务。加强因病缺勤缺课报告，完善学校公共卫生事件监测预警机制。（六）全面提升公共卫生应急处置能力。以技术储备为基础，完善各类应急处置预
5、案和技术方案，建立实验室及现场快速检测方法，配备相应设备和试剂，加强人员培养和科学研究。以能力建设为核心，在各级医疗卫生机构开展现场侦检和采样、流行病学调查、医疗救援等方面的公共卫生应急专业技能培训。以应急处置为重点，根据应急处置预案，有计划地开展多种形式的演练，提高现场处置效率。加强“ 120”、“119”、“110”应急系统的联动，构建立体式、跨区域、多部 门协调合作的应急医疗救治系统。加强 危重孕产妇会诊抢救中心、危重新生儿会诊抢救中心和专科急救中心的建设。（七）努力提升食品药品安全保障能力。加大食品药品安全保障相关经费投入力度，建立健全基层食品药品安全监督网络和监测信息共享平台，配备
6、食品药品相关监督设备和快速检测装备。充分运用高科技手3段，逐步建立高风险食品的溯源系统，健全药品安全实时监控系统。建立食品安全风险评估中心，发挥好食品药品安全应急指挥中心的作用。（八）加强职业病综合防治。健全政府统一领导、部门分工协作的职业病防治工作机制。加强职业病防治机构建设，保障工作经费。强化用人单位职业病防治责任主体意识，加强职业健康监护工作。进一步发挥工伤保险和医疗救助制度的作用，搞好职业病病人的医疗救治。探索采取商业保险方式，鼓励用人单位投保，提高职工的职业健康保障水平。（ 九 ） 推 进 全 民 健康促 进 与 健 康 教 育 。 以 建 设 健 康 城 市 为 平 台 ，结合 开
7、 展 健 康 社 区 、健 康 单 位 和 健 康 生 活 方 式 行 动 ，加 强 健 康 知 识 的 传 播 ，使 全 体 市 民 的 健 康 素 养 明 显 提 高 。围 绕 控 油 、控 盐 、控 烟 、控 体 重 、适 量 运动 、合 理 用 药 和 控 制 抗 生 素 滥 用 等 重 点 ，开 展 形 式 多 样 的 健 康 宣 传 和 健 康促 进 活 动 ，并 面 向 全 市 居 民 家 庭 免 费 发 放 相 关 实 用 健 康 工 具 。在 居 （村 ）委会 推 广 建 立 市 民 健 康 自 我 管 理 小 组 ，在 企 事 业 单 位 探 索 和 推 广 职 工 健 康
8、自 我 管 理 活 动 ，全 市 培 育 1 万 名 健 康 自 我 管 理 活 动 志 愿 组 织 者 ，每 年 组 织20 万 名 人 群 参 加 健 康 自 我 管 理 活 动 。（十）切实保障公共卫生服务经费。专业公共卫生机构人员经费、公用经费、 业务经费、发展建设经费由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。提高基本公共卫生服务经费标准，2011 年起按照常住人口标准，各区县人均社区基本公共卫生服务经费标准应高于 50 元。切 实保障重大公共卫生服务项目经费。二、实现本市居民基本医疗保障制度全覆盖（一）完善基本医疗保险制度。整合本市多类型的医疗保险制度，简化医保人群划
9、分，将从事自由职业人员和个体经济组织业主及其从业人员纳入城镇职工基本医疗保险，缩小不同人群待遇差距，形成以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体的基本医疗保障制度。到 2012 年，基本医疗保障制度覆盖本市城乡居民，参保（合）率达到 90%以上。（二）提高基本医疗保障水平。缩小不同医保制度之间、城乡之间4的医保待遇差距，搞好各类医保制度的转换衔接，逐步形成合理的医保待遇梯度。逐步调整各类制度的医保支付比例，适度提高市民基本医疗保障水平。将城镇职工基本医疗保险统筹基金的最高支付限额从 7 万元提高到 28 万元，达到职工年平均工资的 6 倍，超过最高支付限额以上的医疗
10、费用报销 80%。优化城镇职工基本医疗 保险参保人员综合减负办法。将城镇居民基本医疗保险统筹基金最高支付限额提高到城镇居民人均可支配收入的 6 倍，住院费用报销比例达到 70%左右。完善新型农村合作医疗制度，2011 年全面落实区县级统筹。提高新型农村合作医疗的筹资水平，逐步达到城镇居民基本医疗保险的人均筹资水平。新农合参合人员在村卫生室、社区卫生服务中心、二级和三级医疗机构门诊基本医疗费用报销比例分别达到 80%、70%、60%和 50%；住院基本医疗费用报销比例平均达到 70%；落实新农合大病减贫补助政策，新 农合最高支付限额提高到农民年人均纯收入 6 倍以上。相应提高新农合筹资水平，逐步
11、与城镇居民基本医疗保险筹资水平接轨。完善新农合“以奖代补” 的财政投入办法，提高财政资金使用效率。逐步提高外来从业人员医疗保障水平。（三）完善医疗保险支付方式。完善医保定点医疗机构的总额预算支付方式，研究按照病种付费和按照人头付费的支付方式。根据本市组建的医疗联合体性质、运行方式和管理体制等情况，探索研究支持医疗联合体的医保支付方法。根据本市各级医疗机构功能定位调整，通过经济杠杆引导参保人员合理就医。探索单病种管理等支付方式改革，加强基金使用监管。（四）探索建立老年护理保障计划。按照分步实施、循序渐进的原则，整合利用各类老年护理资源，建立多层次、多元投入的老年护理保障计划。积极研究老年护理保障
12、筹资、支付、运行、服务、评估等政策。（五）发展补充医疗保障制度。完善补充医疗保障制度，推动职工医疗互助保障计划、中小学生和婴幼儿住院互助基金、市民社区医疗互助帮困计划和其他各类补充医疗保险的发展。加快发展商业医疗保险，5鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品。促进医疗机构和商业保险机构数据和信息共享，推动商业保险机构与医疗机构的合作，探索直接结算，简化理赔手续。（六）推进城乡医疗救助制度。搞好本市基本医疗保险、医疗救助制度和社会综合帮扶工作的衔接。增加医疗救助资金投入，调整和完善医疗救助政策，扩大医疗救助覆盖面，实施事后医疗救助向事中、事前救助转移。适 时调整医疗救助的低收入标准，取消
13、低收入家庭的医疗救助病种限制；在住院救助的基础上，逐步开展门诊救助；简化医疗救助审批程序，推进 定点医疗机构实时结算医疗救助费用。针对因病致贫“ 支出型”贫困人群，制定政府救助和社会帮扶相结合的政策措施，切实缓解其实际困难。三、为居民提供安全有效、公平可及、价格合理的基本药物（一）贯彻执行国家基本药物制度。成立本市基本药物制度工作委员会，负责 基本药物制度有关重大事务决策。在国家基本药物目录 307种的基础上，根据本市经济发展水平和基层医疗卫生机构用药的实际情况，增加 381 种社区基本用药。2011 年起，政府举办的基层医疗卫生机构要在国家基本药物和本市增补药物的范围内配备使用药物，并全部实
14、行零差率销售。按照国家要求，逐步提高各级医疗机构基本药物的使用比例。（二）建立基本药物供应保障体系。基本药物统一纳入市级药品集中招标采购体系，实行单一货源承诺、量价挂钩的集中采购方式，明显降低基本药物价格，由中标药品生产企业自主选择具有资质的药品经营企业。加强基本 药物质量监管，建立核查档案。开展对基本药物生产企业处方工艺核查， 严格执行 GMP 的有关规定。加强对基本药物配送企业监管，严格执行 GSP 的有关规定。对基本药物生产 企业和配送企业全面实施基本药物电子监管码追溯管理。探索药品“监督 检查、快速 筛查、靶向抽样、目标检验”的抽 验模式，发挥抽验的最大效能。完善 药物储备制度，确保临
15、床必需、不可替代、用量不确定、不常生产 的基本药物生产供应。6（三）建立基本药物优先选择和合理使用制度。基本药物品种全部纳入本市各类基本医疗保险药品目录，提高报销比例。完善医疗机构用药管理、处 方审核制度，加强对医务人员基本药物制度与合理用药的培训和考核。加强药品不良反应报告与监测工作，健全药品安全预警和应急处置机制。加强基本药物制度宣传，提高市民对基本药物的认知程度，普及合理用药常识，在全社会形成有利于基本药物制度实施的良好氛围。四、为城乡居民提供优质便捷的基本医疗服务（一）优化医疗资源布局。制定本市医疗机构设置规划，加强医疗资源准入管理，优化全市医疗资源布局，逐步形成“ 1560”就医圈，
16、即居民步行 15 分钟可到达最近的医疗机构，通过公共交通工具 60 分钟可到达一所三级医院。优化全市范围内的三级医院布局，实施“ 5+3+1”工程，即在浦东新区、 闵行区、嘉定区、宝山区和南 汇 地区各引进一所三级医院，积极支持崇明县、奉贤区、青浦区中心医院升级为三级医院，迁建金山医院。中心城区三级医院原则上不再增加床位。社区卫生服务中心原则上按照街道（乡镇）所辖范围规划设置。（二）合理配置医疗资源。完善由机构护理、社区护理、居家护理组成的老年护理服务体系。优化老年护理服务资源，提高老年护理服务效率，整合和利用社区卫生服务机构、部分二级医院、社会办医疗机构等现有医疗资源提供老年护理服务。探索建
17、立老年护理分级管理模式，制定老年护理服务规范、老年护理机构出入院标准和第三方评估办法。加强康复医疗资源的配置和人才培养，推进部分二级医院转型为康复医院。加强精神卫生工作，市级层面重点建设市精神卫生中心，区级层面完成18 个区县的精神卫生中心标准化改造，加强社区精神卫生防治工作，大力发展社区精神卫生康复站。进一步完善民办医疗机构纳入医保相关政策，逐步给 予符合区域卫生规划、技术质量成本优势明显的非公立医疗机构相应的医保定点待遇。（三）健全中医服务体系。以国家中医临床研究基地为龙头，以国7家中医药发展综合试验区为平台，整合市和区县两级中医医疗、教育、科研资源，促进中医药事业发展。结合市级中医临床研
18、究基地建设，推进研究型中医医院部市共建项目。完善中医药服务网络建设，新建隶属三级中医院的中医门诊部，加强政府举办的二级中医医院建设，推进实施中医坐堂诊所项目计划。加强中医药服务能力和技术传承，建设中医临床重点学科、中医临床优势学科、推广应用中医诊疗适宜技术。建设中医药人才队伍，培育中医药高级领军人才，开设高级西医师“ 西学中”研修班，实施优秀中青年和“杏林新星 ”人才培养计划。加强国际标准化组织中医药技术委员会秘书处建设，组织研究中医医疗、护理、中药药剂质量控制相关标准。（四）推进医疗资源整合。鼓励采取多种方式整合医疗资源，提高医疗资源利用效率。探索组建区域性医疗联合体，在本市选择 23 个区
19、县先行开展改革试点，在探索试点取得经验的基础上再逐步向全市推广。医疗联合体实施统一运行管理、统一医保预付、统一资源配置，创新服务模式和服务手段，推进分级医疗、社区首诊、双向转诊，为市民提供全程医疗服务和健康管理。市民选择医疗联合体签约就医，并享受就医优惠政策。五、探索以家庭医生制度为基础的社区卫生服务新模式（一）规范社区卫生服务。围绕社区卫生服务机构的功能定位，进一步规范和完善社区卫生服务项目和服务标准，进一步引导基本医疗服务重心下沉社区。开展示范社区卫生服务中心创建工作。深化社区卫生服务模式改革，完善全科团队服务模式。针对社区各类人群加强社区三级预防，积 极开展健康管理，每年完成一定数量的适
20、宜技术推广应用，提高服务能力。开展家庭医生制度试点工作，家庭医生负责对一定数量的人群开展疾病管理和健康管理，形成更为紧密的服务关系。试行本市居民社区家庭医生首诊、定点医疗；需转诊患者由家庭医生根据病情需要转诊至二、三 级医院；探索按服务人口付费的医保支付方式。坚持服务数量与服务质量考核相结合的原则，建立社区卫生服务绩效考核指标体系，8考核结果作为政府投入、医保定点资格、医务人员收入分配等的重要依据。采取定向培养的方式，充实农村基层医师队伍，通过镇村卫生机构一体化管理，由社区卫生服务中心统一下派至村卫生室开展工作。根据服务人群数量，按照 8 元/人/年的标准，对乡村医生开展社区基本公共卫生服务进
21、行考核补助。（二）完善社区卫生服务机构收支两条线管理。加强社区卫生服务机构收支两条线管理，按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的原则，强化政府责任，完善投入机制。加强对社区卫生服务机构财务监管，实行事前审批、事中监督、事后审计和绩效评估，完善预算调整机制和预决算审核制度。（三）完善医保总额预付办法。合理确定各区县的医保预付额度，预付资金按月拨付。医保基金增量部分的预算分配适度向社区卫生服务机构倾斜。明确医保总额预付制度下的医疗机构相关财务管理操作规定。六、推进公立医院改革试点（一）推进公立医院管理体制改革。完善医院法人治理结构，实现所有权与经营权的适度分离，公立医院出资人代表行使公立医院所
22、有权，推进管资产与管人、管事相结合，建立对经营者履行职责的激励和约束机制。开展部市共建，上海市政府分别与卫生部、解放军总后勤部共建卫生部在沪部管医院、第二军医大学附属医院，加强全行业属地化管理。（二）推进公立医院运行机制改革。构建以战略规划、全面预算、绩效考核、 质量管理、资产监管、 审计监督为 核心的专业化管理制度，促进医疗机构加强科学化精细化管理，进一步改进医疗服务。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制，实施内部和外部审计制度，在大型综合医院逐步试行总会计师制度。剥离“院中院 ”，逐步取消公立医院特需床位。推行临床路径管理，优先使用适宜技术和基本药物。深化人事制度改革，科学合理核定人
23、员编制，完善岗位设置管理制度和专业技术人员聘任制度，全面实行公开招聘和竞聘上岗，探索注册医师多地点执业9办法和形式。建立以岗位责任、服务质量、患者满意度等为核心的绩效考核机制。深化收入分配制度改革，实行不直接与医疗服务收入挂钩的医院工资总额预算管理制度和以岗位工作量、服务质量为基础的内部收入分配制度，充分体现医务人员的技术劳务价值，探索建立医务人员收入的合理增长机制，调动医务人员积极性。（三）推进公立医院补偿机制改革。在成本核算的基础上，合理确定医疗服务价格，完善政府投入机制，逐步实现公立医院补偿由服务收费、 药品加成收入和财政补助三个渠道向服务收费和财政补助两个渠道转变。 对符合区域卫生规划
24、的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，经专家论证和有关部门批准后，纳入项目库管理，所需资 金由政府根据项目轻重缓急和承受能力逐年统筹安排。按服务成本保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、对口支援等公共服务经费，对 承担的公共卫生服务任务给予专项补助。探索对中医院、传染病医院、精神病院、职业 病医院、 妇产医院、儿童医院、康复医院、老年护理机构分类管理办法，在政府投入政策上予以倾斜。在规范收支核算，合理控制成本的前提下，按照国家的有关规定，制定公立医院政策性亏损的政府补助办法。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。（四）推进公立医院监管机制改革。建立以公益性为导向
25、的公立医疗机构综合评价体系，评价结果作为财政投入、医保定点资格、院长绩效考核等的重要依据，健全激励和约束机制。加强医疗服务要素准入管理，严格控制医疗机构基建项目规模，严格控制大型医用设备准入。实施医疗机构“一户 一档” 、医务人员“ 一人一档”和不良执业行为积分管理制度，强化医疗服务行为监管。实施医疗保险监督管理办法，完善医保药品、诊疗项目和服务设施等管理办法，加强对定点医疗机构、定点零售药店和参保人员医疗费用支出监管。探索实行医保诚信管理、医保定点医疗机构分级管理等制度，完善定点医疗机构医保服务契约化管理。探索建立社会第三方的公立医院评价制度。推行医院信息公开制度，接受社会监督。10（五）合
26、理控制医疗费用。不断深化医保和医疗联动改革，通过完善医保预算管理和医保总额预付制，形成医疗机构积极主动控制医药费用不合理增长的内在动力，保障患者合理的医疗需求，提高满意度。规范医保病人自费药品和医用材料的使用。加大药品和医用耗材的集中采购力度。进一步 扩大检验检查结果互认范围，减少重复检验检查。将医药费用控制作为重要指标纳入公立医疗机构院长绩效考核体系和医院等级评审体系。公立医疗机构应坚持公益性办院方向，加强医疗服务、医疗收费管理，做到合理检查、合理治疗、合理用 药、合理收 费，杜绝乱收费、分解收费等行为，减轻居民负担。（六）充分调动医务人员积极性。加强宣传引导，在全社会形成尊重医学科学、尊重
27、医务人员的社会风气，保障医患双方的合法权益。加强医德医风建设，大力弘扬救死扶伤、忠于职守、爱岗敬业、开拓进取、乐于奉献的行业风尚，促进医务人员廉洁行医。改善医务人员的工作条件，保障医务人员合理的收入待遇。合理确定医务人员工作负荷，科学配备人力资源。加 强医院文化建设，畅通利益诉求渠道，加强对医务人员的人文关怀。优 化医务人员执业环境，完善医疗执业保险，积极发展医疗意外伤害保险和医疗责任险，建立医患纠纷第三方调解机制，依法治理“ 医闹”行为。七、加强医学学科建设和人才培养（ 一 ） 建 立 住院医师规 范 化 培 训 制 度 。 按 照 政 府 主 导 、各 方 参 与 、统一 管 理 、规 范
28、 培 训 的 原 则 ，积 极 试 点 探 索 ，逐 步 建 立 与 国 际 接 轨 的 住 院 医师 规 范 化 培 训 制 度 ，培 养 高 质 量 的 临 床 医 师 队 伍 。住 院 医 师 培 训 基 地 原 则上 设 置 在 本 市 符 合 条 件 的 三 级 医 疗 机 构 ，少 数 可 设 置 在 具 有 显 著 专 科 优势 的 二 级 甲 等 医 疗 机 构 。市 卫 生 部 门 根 据 培 训 基 地 的 培 训 能 力 和 全 市 培训 需 求 ，合 理 确 定 培 训 基 地 数 量 和 每 个 培 训 基 地 招 录 住 院 医 师 的 数 量 。从2010 年 起 ，每 年 完 成 2000 名 左 右 的 住 院 医 师 规 范 化 培 训 ，全 部 集 中 在 经认 定 的 培 训 基 地 进 行 ，其 它 医 疗 机 构 不 再 承 担 住 院 医 师 培 训 职 能 。各 级 医疗 机 构 应 当 将 住 院 医 师 规 范 化 培 训 合 格 证 书 作 为 新 进 人 员 聘 任 临 床 医 学
