1、完善街道定位健全职能体系的研究引言街道办事处（以下简称街道办）是中华人民共和国的市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，同时也是城市基层的最低一层行政组织，在整个行政权力链条中处于最底端。街道办是政府与社会的结合点，一方面联结着政府，是政府权力终端；另一方面，联系着基层社会，是与群众最贴近、最敏感的神经末稍。在一定意义上可以说，街道办既是一个行政组织，又是一个特殊的社区组织。伴随着城市化水平的提高，社会结构的改变，首都城市新的功能定位的逐步明确，社会治理模式的不断创新，街道办作为社会体系的基干、行政体系的基石、执政党执政的基础正在发挥出其他行政机构无法替代的作用。面对首都城市管理规模与质量与风险
2、的大幅提升，以往的“条专块统” 的管理格局无法适应这样的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工作下移到街道；同时大量存在无法确切界定管理隶属的问题也只能由街道兜底管理。形成了事实上的城市管理工作重心下移，管理重心下移带来城市管理责权格局的相应改变，尤其是街道办事处的功能定位发生重大变化；在现实城市条块管理的系统结构中，街道办作为最基层的“块块” ，其地位已经从原来在城市管理中作为条条管理的附属、发挥协调辅助功能，向作为属地管理的主体、履行管理协调与兜底管理双重责任的功能转变。街道办已经从城市管理的辅责地位上升到城市基层管理的主责地位。在新的历史阶段，街道办已经成为城市管理系统中不可替代、
3、不可或缺的重要基础。相应的，长期以来街道办功能定位与职责不清的问题的困扰也到了必须彻底解决的关键时期。作为首都和超大城市，北京城市综合管理工作具有显著的特殊性，实施城市精细化管理过程中存在着如何协调城市管理层级和横向行政部门之间的关系，市区街职能设置和权限如何划分、横向平级城市管理部门如何协同发展等诸多问题。本研究重点针对北京市街道的发展历程、功能定位、职能分工和机构设置四个问题进行分析，另设有“街道吹哨，部门报到”对 条块矛盾的突破 专题研究。本研究在 总结现有的问题和原因的基础上，也对中共北京市委机构编制委员会办公室的北京市街道党工委和办事处职责清单、 中共北京市委机构编制委员会办公室关于
4、开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见等系列文件出台后的改革探索进行了总结，因此，2018 年 11 月北京市委编办和北京城市学院城市发展研究共同探索了该领域，深度研究，完成该报告。一、背景与意义（一）街道办在超大型城市基层治理中的作用日益凸显改革开放四十年以来，首都城市管理格局发生巨大变化。呈现出“三个激增 ”特征。第一、城市管理任务激增。任务激增受到两个方面的影响：一方面城市规模迅速扩张，自上世纪90 年代以来，城市建成区面积从 400 平方公里扩大到现在的近 1200 平方公里，人口从 700 万增加到 2000 多万，均是原来的三倍；相应的城市管理工作量也成倍增
5、加；二是，原有单位制解体，大量依托于单位制进行的管理，释放到社会，城市政府面临的管理任务更加宽泛，涉及城市政治、经济、社会、环境的方方面面，管理任务激增。第二、城市管理难度激增。难度激增体现为城市管理呈现出前所未有的高度复杂性与高度关联性。高度复杂性不仅是指北京由大城市向超大城市转变带来的管理专业技术复杂程度的提升，还包括城市管理问题的复杂程度激增，大量的看似简单的问题背后往往关联着政治、经济、社会、环境等多个方面，与历史的、政策的、环境的、人为的、规划的等等多重因素相互纠葛；高度关联性是指：越来越多的问题纠葛在一起，不同层面的行政职责履行往往涉及诸多的管理部门和层级，同时还有大量管理任务不能
6、清楚区分管理责任的隶属，管理责任的可辨识度越来越低，管理难度激增。第三、城市管理风险激增。首都的城市管理不仅涉及城市方方面面管理的技术问题，也直接影响到首都城市政治功能的履行；首都城市是全国的政治中心和文化中心，是国家的首脑城市，是国家的缩影和国家力量的辐射源；是国家的神经中枢系统；是实施国家的组织活动(行政)的空间载体；是承担着某些“国家功能 ”的特殊城市。首都城市管理不 仅对国内其他城市会形成强烈的示范效应，在国际上也会被认为是中国城市管理水平的体现；所以国家首都历来也是各类敌对势力宣誓其主张的必争之地；首都城市管理也因此在面临更多效仿、追随的同时还面临更多的注视、更多的质疑、更多的挑战。
7、注定首都城市管理不是北京这个城市本身的问题，其城市治理行为法理依据是否充分、行为过程是否合法、行政效率是否高效、行政效果是否利民、矛盾解决是否公平等，不仅会深刻影响本地居民的满意度与获得感，更深刻影响着国家首都的形象，甚至会直接影响执政党的执政基础；这不仅意味着管理要求的高标准，也带来管理行为的高风险。面对首都城市管理规模与质量与风险的大幅提升，以往的“ 条 专块统 ”的管理格局无法适 应这样 的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工作下移到街道；同时大量存在无法确切界定管理隶属的问题也只能由街道兜底管理。形成了事实上的城市管理工作重心下移，管理重心下移带来城市管理责权格局的相应改变，尤
8、其是街道办事处的功能定位发生重大变化；在现实城市条块管理的系统结构中，街道办作为最基层的“块块 ”，其地位已经从原来在城市管理中作 为条条管理的附属、发挥协调辅助功能，向作为属地管理的主体、履行管理协调与兜底管理双重责任的功能转变。街道办已经从城市管理的辅责地位上升到城市基层管理的主责地位。在新的历史阶段，街道办成为城市管理系统中不可替代、不可或缺的重要基础。相应的，长期以来街道办功能定位与职责不清的问题也到了必须彻底解决的关键时期。（二）街道办在职能定位和机构设置中矛盾与问题亟待解决街道办事处具有行政组织的末梢和政府联系群众的枢纽型社会组织的双重属性，追溯建国以来街道办事处的演变进程，可以发
9、现街道办事处的权力运行过程由强到弱受科层体系、地方现实、法律制度和自治需求的四重约束，以职能定位和工作职责为依据，以组织架构和条块关系为主要载体。从街道办自身来看，职能定位需要调整完善。随着工作重心的下移，街道办的职能定位应向回应社会变化、满足群众需求转移。机构设置需要优化整合。原有街道办事处一般设有十一至十五个科室，个别大型街道甚至多达二十几个科室，这些科室存在着与上级条线部门简单对应、职能交叉等问题，在满足群众需求、提升服务成效方面有待加强。街道所属各类中心存在着服务功能不够完善、服务能力有待提高等问题，需要进一步做实服务功能，提升工作水平。同时，街道办事处人员编制不均衡，中心城区的人员编
10、制远远大于城市发展新区和生态涵养区，而且街道成立的越晚，人员编制就越少，缺乏合理的配置标准。因此，认清街道办的本质属性，从而为它提供准确的职能定位，配备合理的机构设置势在必行。同时，这也是提升人民对基层治理的满意度，回归城市治理“以人民群众为中心” 的 逻辑 起点。（三）基层的典型实践经验需要总结提升街道办改革创新实践经验丰富，需要固化提升。近年来，为破解基层治理难题，回应群众迫切需求，各区按照市委市政府的要求，结合实际情况，积极创新基层治理机制。在实践过程中，形成了一系列可推广、可借鉴的经验，有些在全国范围内都是较为先进的尝试。例如，一是党建经验为街乡管理体制机制创新提供了新的引领。二是体制
11、改革经验为解决为民服务提供了新的方向。街道管理体制改革在东城区三个街道的试点工作取得了很好的成效， “六部一队四中心” 的改革、 “社区 专员” 的 设置和社区建设部力量的加 强等措施都是非常优秀的体制改革经验。三是综合执法平台经验为街道的被授权执法提供了新的支撑。北京市的“1+5+N”综合执法平台是提升执法效率，解决执法权限问题的优秀经验。这种形式使得基层治理形成了闭环，保证执法权和执法队伍“区有街管街用”，推动执 法力量下沉基层，实现综合执法平台实体化运行。这样的综合执法体系有效破解了执法力量单一、越权执法等问题，为执法领域的条块关系优化提供了方案。四是多网融合经验为实现城市治理现代化、整
12、体化、智慧化提供了新的途径。一方面， “多网融合” 是基于 现有的城市管理信息系统，有实现的可行性；另一方面， “多网融合” 完全契合“整体性治理” 的理念，借助信息 资源可共享、可复制、可增 值的特点，推动了城市治理的智慧化进程。同时， “多网融合” 为社会共治共建提供了可能的接口，为实现多元化治理奠定了信息技术基础。这些来自基层的实践探索为解决街道办的定位不清、职能越界、机构“上下一般粗 ”提供了可行的解决方案，同 时与北京市整体的改革极为契合。因此，对基层经验的梳理提升能够避免大范围的改革创新走弯路，帮助全市完善街道定位，健全街道职能。二、北京街道办事处的历史沿革回溯中国历史上的社会变革
13、、政权更替、兴衰荣辱是世界历史上最复杂、最庞大、最惨痛、最典型的一个国家。特别是国家治理中的基层政权体制，从唐朝时期的坊、里、闾、邻、牌、铺，基本上一直延续到清朝末期，民国时期沿袭了清代旧制，到日伪时期实施的区、分区、坊、里管理体制，国民政府时期实施的区、保、甲管理体制，等等，经历了诸多管理体制的调整和演变。新中国成立后，为加强对基层政权的领导，充分发挥基层政权在打击敌特、维护社会秩序、恢复生产生活、组织社会资源、巩固新生政权等方面的作用，中央政府在全国范围内废除了国民政府时期的保甲制度，并对大中城市基础政权的管理体制机制进行了历史上最广泛、最深入、最彻底的改革探索，为中国城市的建设和发展发挥
14、了重大的作用。（一）体制形成时期建国初期，全国的基层政权组织可以说是“一盘散沙” 。面对这种状况，中央政府对大城市的管理，主要是延续革命根据地时期的组织模式，并随着形势变化和工作需要，又进行了不断的探索和调整，初步形成了符合当时实际的管理体制。在东北和华北城市建立了“市区 街 闾” 的四层级管理体系。其中，街、闾属于政府的正式序列，街为街政府，设正负街长，由上级委派干部担任。闾设正副闾长，由群众推选，街政府委任。闾下设居民小组，组长由居民推选。以北平为例，当时拟建立 20 个区，187 个街，闾数不详，并在郊区建 270 个乡。这种组织体系是根据农村根据地组织管理需要设计的，应用于城市，特别是
15、大城市管理则层级过多，效率低下。所以，在北平实施不久，中央政府就提出，北平是个大城市，它的重要特点是人口、政治、经济、文化、交通和通信等功能的集中，与农村人口分散，经济分散和交通通讯不便等情况不同。农村的特点决定了政权形式是多级，北平的政权形式不宜多级，宜集中于市政府。因此，不应建立街政府，区也不设立区政府，而是设立区公所，一切工作应该集中于市人民政府统一布置，以避免政出多门和低效率。随着国家对城市管理经验不断积累，有关政府组织体系建设不断深化。主要是在原有市级政府集中管理的基础上，进一步强化区政府的作用。以北京、上海为例。解放初国民党“ 保、甲” 制度废除后，新生政 权对保、甲 编成的区级建
16、制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。北平在 1949 年 3 月废除保甲制度后，全市组建了 20 个区政府。城区在区以下设街，街以下设闾或居民小组等自治组织。郊区设区(县)、乡(镇) 政府，乡( 镇) 以下设自然村或闾等群众自治组织。上海在1949 年 10 月拟定了上海市人民政府关于建立市内区公所的指示，1950 年 5 月提出“建立区人民政府的方案” ，并正式成立各区人民政府。根据北京、上海、广州等大城市的经验，同年 7 月，全国第一次民政工作会议召开，确定大城市的区为一级政权。同年 11 月 13 日，中央政务院颁布了大城市人民政府组织通则，规定区政府行使政权的机关为区人民代表大会和
17、区人民政府。还规定大城市在市人民政府的集中领导下，设立区及其政权机关，区以下不再设立政权性组织。从而将实行不久的区公所改回区政府，把城市基层政府建在市辖区而不是街道。这也是借鉴了前苏联的组织管理模式。对新政权来说，区政府管辖人口仍然过于庞大，无法做到各项工作充分推行到基层群众之中。从组织体系来看，主要原因是废除保甲制度后，未在城市基层建立起相应的组织体系。为解决这一问题，各地纷纷开展了制度探索，大致有四种模式：一是“警政合一 ”，在公安派出所内 设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市、南京市、贵阳市；二是区下设立街道办事处，如上海市，1951年 6 月，随着里弄正式成立
18、居民委员会组织，上海市在原有冬防办事处的基础上，设置了区人民政府派出人员办事处；三是区下设街公所或镇公所，如天津市在 1952 年 10 月颁布了建立街公所暂行办法，规定街公所是区政府的派出机关；四是直接设立街政府，作为城市基层政权。如，武汉市 1953年 1 月成立了 94 个街人民政府。由此可见，建国初期，街道政权组织根据各地实际而产生，形式多样。为统一各地区城市基层政权组织，政务院于1953 年向中央提出关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告，提出区以下应当建立相应组织，对当时历史背景下城市基层管理做出了基本判断，指出：“日前，各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区
