1、新常态下改革与创新重点领域投融资机制（下）杨萍 国家发改委产业所副所长/研究员二 0 一五年五月刚才我们讲了关于新常态下的一些经济增长特征，全面深化改革的一些方面，还有重点领域投融资机制这种新常态的背景下它的必要性，它的必然性等等。那么第二个方面，我们就讲一下，重点领域投融资及相关的一些国际经验。二、重点领域投融资及国际经验（一）基础设施及其重要性那么重点领域实际上大家等一会可以看到，主要是在基础设施领域。那么基础设施它为什么很重要。就是牛津经济学辞典对基础设施有个定义，那么基础设施主要是用于提供公共服务的资本设备，包括交通、通讯、天然气、电力和水的生产和供应设备等等。在现代社会当中，基础设备
2、是经济活动的基础，高质量的基础设备能够有效地降低营商成本，促进企业集聚，创建贸易联系，推动城市扩张，提高生活质量，并最终实现经济繁荣。那么基础设施的这个重要性在理论上，在市政研究上，都有很多成果。那么在 80 年代的时候，有人对美国的作了一个研究。因为大家知道，在 70 年代、80 年代，美国的生产率增长速度，就是整个全要素生产率的增长状况不及日本，它就是说生产率是处于下降的过程。它为什么会出现这种变化，有人从基础设施这个角度进行了研究。那么这个研究表明，美国公共基础设施存量与 GDP 之比，在 20 世纪 60 年代的时候，开始收缩。在这种因素影响下导致 20 世纪 70、80 年代的那个美
3、国生产率下降。所以这个是一个例证。所以从市政的角度说明，基础设施对经济增长的一个必要性。（二）基础设施的分类另外大家也可以从我们国家的一个经济增长发展过程看到，就是我们现在的日益相通的，我们的高速公路网，我们的公路网，我们的铁路网，我们的高速铁路网建成以后所带来的生产生活的便利化，教育成本的下降十分的明显。对于促进或者是中国经济的良性的发展，就发挥了积极的作用。在改革开放之前，曾经是我们经济发展的瓶颈，特别是 80 年代。那么随着这个瓶颈的突破，中国经济进入到了更好的一个发展阶段。1.经济基础设施和社会基础设施那么基础设施它是有不同的类型，也有不同的划分标准。那么世界银行将这个划分为经济基础设
4、施和社会基础设施，那么世界银行关于经济基础设施的定义为永久型的共同构筑设备、设施和它们所提供的为居民所用，和为经济生产服务，这个叫做经济基础设施。在那个之外的叫做社会基础设施。那么经济基础设施包括公共事业，公共工程以及交通设施。社会基础设施主要包括文化、教育、医疗、保健等等。2. 经营性基础设备和非经营性基础设施那么这个是从它的服务的内容，作用的方向进行的一个划分。另外一个还可以按照是否具有收费机制，基础设施项目被分为经营性基础设备和非经营性基础设施。经营型基础设施可以根据产品和服务，能不能够按照成本定价，划分为纯经营性和准经营性两类。那么纯经营性有良好的收益，可以回收成本，市场融资的条件比较
5、充分。准经营的，有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但由于其收费价格无法到位等因素，无法回收成本。所以它只具备市场融资的基本条件。但由于项目经营收入无法弥补成本，在这种情况下，在利用社会资本建设运营的时候，政府就必须解决投资收益不足的问题。像美国交通部在制定联邦融资工具政策的时候，就将交通基础设施分为无收入的基础设施项目，有收入但需要融资帮助的基础设施项目，可市场化且以收入为基础的基础设施项目等等。所以这个你也可以看到，我们在重点领域投融资机制创新的时候，你会注意到可经营性和不可经营性，对于这个投融资机制的选择是有非常大的影响的。对于纯经营性和准经营性，这个不同的项目在融资工具和融资方式以及
6、政府的地位和作用的方面也有比较大的影响。（三）重点领域所以从重点领域来讲，基本上是基础设施。那么我们从具体的，我们国家的实际上来看，那么重点领域在这个地方，我们主要指的是哪些领域。在 2014 年国家发改委，国务院发布，政府核准的投资相关目录，这个它主要包括哪几个领域？农业水利，能源，交通，信息，原材料，机械，轻工，高新技术，城建和社会。机械制造里面主要是汽车，轻工主要是烟草，原材料主要是一些比较关系国计民生的一些门类。所以从这个地方你可以看到，这个因为政府要核准，实际上它就是一些比较主要的领域和部门，你可以看到这个主要重点领域也是在基础设施，基础产业这些方面。那么在 2014 年的时候，国务
7、院也发布了关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见。这个地方就是为了推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，按照国务院的部署和要求，国家发改委会同有关部门，选择生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等领域，重点就吸引社会资本，特别是民间资本参与，提出了创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的一系列改革措施。研究起草了关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见。报经国务院批准后，国务院以国发201460 号文正式印发。所以在这个文件当中，你可以更清楚地看到，我们现在所指的重点领域，主要就是基础产业，基础设施部门，这些方面。那么这些重点领域的选
8、择主要考虑的是什么？首先这些领域，社会资本，特别是民间资本发展还不够充分，进入在存在一定的困难和障碍，社会呼声还比较高。第二个方面，这些领域大多数都是经济发展的薄弱环节，也是党中央、国务院明确要求加快推进的重点建设领域。第三，按照国务院部署，发改委会同有关部门各地区，正在加快推进七大类国家重大工程建设，指导意见选择的这些领域。刚才我在讲新常态的时候，大家也看到，这对于中国经济来讲，我们现在从 2010 年以来，我们的经济增长速度，一直处于向下调整的过程，实际上到了今年，还处在探底的过程当中。而且从日本的经验也看到，我们不希望经济增长速度过快的一个下降。就是说从 10%掉到5%，我们现在比较合意
9、的一个增长速度是 7.5%左右的增长速度。那么在这个背景下，在这个转换，从高速增长向中高速调查的过程当中，我们还希望投资能够继续发挥稳增长的关键性作用。所以这个就是七大工程所要发生的一个作用。所以这个重点领域的选择从刚才三方面的解释你也可以看到，也符合这一届政府，执政以来始终强调的，就是我们的政策措施，要既利当前，又惠长远。所以从当前来讲，我们需要稳增长，从长远来讲，这些领域需要发展，这些领域需要进一步地引入市场机制，引入社会资本。所以现在我们所要进行的重点领域的投融资机制的创新，这些重点领域的选择主要考虑的就是这几个方面。为什么说这些还是一个需要大力发展的一些薄弱环节？这张表是新型城镇化的一
10、些主要指标，你可以看到，国家新型城镇化战略到 2020 年，当我们要建成、达成我们这个规划所提出的目标的时候，我们的城镇化水平就是什么样的状况，基本公共服务要达到什么样的水平，基础设施供给会要达到什么样的状况，资源环境是一个什么样的状况，都提出了一个明确的要求。你可以看到，它是有比较大的发展空间的。这也就意味着我们在新型城镇化的过程当中，我们的市政这一块，我们的环境这一块，我们的交通这一块，我们的社会资源这一块，都是有非常大的供给需求的增长的。那么在新型城镇化当中，对县城和重点基础设施提升也有一个明确的要求。这也从另外一个角度反映，我们在基础设施领域建设这一块，还是有非常大的需求。向综合网络这
11、一块，我们在 2020 年的时候，也都提出来了，在新型城镇化的绿色城市建设这一块，都有要求。另外一个就是刚才已经提到了，我们的未富先老，我们的老龄化的速度特别得快，过程当中社会事业的发展也要求越来越大，医疗体制改革，这都对社会事业的发展提出了要求。我们基础设施这块也都一样。所以这就反映了，这些重点领域的选择，确实是像刚才所说的一样，有非常大的需求增长的空间。而这个方面刚才也看到了，我们在新常态下，财政收入下降，财政能力和供给需求这块，出现了一些矛盾，也有必要引入社会资本，也有必要推进重点领域的投融资机制的创新，来满足我们这个供给增加的一个投融资需求。 这是重点领域，它为什么选择，主要是哪几个方
12、面。（四）国际经验国际经验上来讲，实际上我们在重点领域投融资机制创新上可借鉴的国际经验应该说也是比较多的。因为基础设施传统上从 20 世纪 70 年代之前，或者是 80 年代之前，大多数国家都是以政府提供的方式，来满足本国国民对基础设施服务，或者是公共服务的这么一个要求的，这个需求的。随着技术进步，随着监管能力的提高，以及整个方方面面的发展，基础设施领域，大家也看到了，公共部门、国营部门，它跟私人部门相比，在管理经验、运营效率方面，是要差很多的。在这个背景下，引入私人部门效率提高公共服务的供给能力和服务水平成为各国纷纷推进的一个方向。英国开始。所以基础设施向私人部门开放，逐渐地成为一种世界潮流
13、。先是私有化，再是 PPP，政府和私人制合作。这张表是 1985 年以来，全球 PPP 项目的部门和地区分布。你可以看到，基础设施领域，或者是基础设施部门向私人部门开放，这是一个大的趋势。而且最近几年它又出现了一个新的浪潮。也就是说，PPP 正在全球成为一个新的热点。包括去年在中国召开的 APEC 会议，我们四大议题之一，也是 PPP。在中国主办国之前的前一年，印尼是主办国，它的议题之一也是 PPP。所以这个就是说，基础设施领域向私人部门开放，在引进私人部门的过程当中，投融资机制创新都是他们所做得一些事情。那么在推进 PPP 的过程当中，项目融资是比较突出的一个融资特点，那 PPP 项目融资的
14、特点是成立一家法律上独立的项目公司，通过无追索权债务为基础设施投资融资。该公司目的单一，和存储金有限。项目融资是由律师、银行家组成的大规模团队和达成法律协议和创立项目公司所需要的其他咨询团队共同推动的。这使得项目融资不适合于小规模的投资项目，在大多数 PPP 项目当中，项目公司 90%的资金来源于优先级债务，剩下 10%的资金来源于投资者的股权投入。所以在这个过程中，项目融资成为它的一个方向。在这个向私人部门开放的过程当中，在 PPP 发展的过程当中，实际上它的投融资创新在不断地发展。这个是英国的实际情况，在 2008 年爆发的全球金融危机，对 PPP 市场产生了很大的影响。原先的一些金融工具
15、变得不那么好用，所以这就导致公共部门需要寻找更好的项目融资方法和风险配置方法。所以就是在整个基础设施领域向私人部门开放的过程当中，投融资机制的创新是一个持续的长期存在的过程，大家需要认识到这一点。那么在这个过程当中，除了刚才所提到的发达国家给我们所展示的，基础设施领域向私人部门开放，以及投融资机制创新之外，那么它还有一些创新融资机制，吸引私人资本一些具体的做法，也给我们提供了可借鉴的一些经验。像在美国的联邦法律下，允许私营部门债券为某类地面交通项目融资。允许州和地方政府发行享有联邦税收优惠的市政债务，为私人建设和运营的项目融资。那么交通基础设施融资和创新法案，以低息刺激贷款，贷款担保和信用证形
16、式为地面交通基础设施提供联邦信用支持。就是政府提供信用支持，来吸引私人资本。在全球金融危机爆发之后，奥巴马政府也提出了要设立基础设施再投资银行来支持基础设施领域的一些发展。希望通过联邦基础设施银行发行债券，补贴符合要求的基础设施项目，或者为州和地方政府贷款提供担保。那么美国之外，像欧洲它在 2020 新欧洲项目债券，因为欧洲它的债券市场的发展跟北美相比是有一定差距的，它目的是通过公共担保来吸引来自非传统投资者，像养老基金的长期资金。经基础设施法案授权，英国财政部 2012 年启动规模为 400 亿英镑的金融融资担保人计划。该设立计划的目的就为基础设施项目融资提供担保。所以你就可以看到，发展中国
17、家它在基础设施领域，投融资创新也是在不断地做，它的目的就是希望既能够使市场发挥它的作用，政府也相应地承担它的职责。通过政府和私人部门一个良性的合作，来实现基础设施领域更好地发展。所以创新融资机制，吸引私人资本，不仅是在当前新常态下，中国政府，中国经济发展所必须的一个方面，在发展中国家的发展过程来讲，它们也时刻在进行一个融资机制的创新，来吸引私人资本，来促进它本国的基础设施的发展。这个就是第二个方面，我要给大家讲的，就是一个是重点领域主要指的是哪几个领域，为什么会选择这些领域，那么这些领域主要是在基础设施和公共事业方面。那么在基础设施和公共事业，这个发达国家的经验给我们看到了什么，就是曾经主要由
18、政府，或者是政府部门来承担建设、运营、供给、服务提供这个职责，那么从 20 世纪 70 年代以来，逐步地向私人部门开放。在私人部门开放的过程当中，政府发挥着很多的作用。在融资方面，其中一种比较突出的就是通过融资机制的创新，来吸引私人资本对基础设施的一些投资。三、七大重大工程包第三个方面就是七大工程包。七大工程包实际上就是为了稳增长现阶段的，当前稳增长的一个要求，提出了七大工程包。但是这七大工程包也是跟刚才所提到的，就是我们这届政府始终强调的既利当前，又惠长远。当前我们要稳增长。七大工程包反映的又是我们这些企业供给相对比较短缺，社会资本进入还存在障碍的这些领域。所以选择了七大工程包。这个七大工程
19、包主要包括了哪些方面？一个是信息、电网、油气等重大网络工程、健康养老服务、生态环保、清洁能源、粮食水利、交通、油气及矿产资源宝藏工程等七大工程包。像重大网络这一块，信息、电网、油气，这个大家都比较容易理解，健康养老服务刚才也提到了，就是我们人均收入水平的提高，老龄化社会的到来，对于健康养老服务的这种需求上升非常迅速。生态环保这一块，由于在前一阶段，高速增长时期，我们欠下的一些环境帐比较多，像现在困扰我们的雾霾问题，水污染问题，土壤污染问题等等。现在我们的治理任务十分繁重。那么清洁能源这一块，大家知道传统能源，特别是煤炭，所造成的环境污染，对清洁能源，可再生能源产生了很大的需求。粮食水利、交通等
20、等这些基础设施跟我们的国计民生都有非常强大的关系。所以这个七大工程包选择的就是这七个方面。那么粮食水利重大工程包主要包括哪些？主要包括国家粮食安全保障工程，它的目的是提高粮食综合生产能力，加强粮食仓储物流设施的建设。水利主要是重大水利工程，主要是完善水利基础设施体系的建设。那么交通重大工程包，主要包括加快公路、机场长江黄金水道的内河高等级航道，中西部铁路，城际铁路网的建设。生态环保重大工程包主要是加快实施国土生态整治，大气污染防治，清洁水工程，推动生态环境持续改善，促进污染物排放量显著减少，有效缓解重点地区大气污染，促进水环境质量有效改善，提升水安全水平。那么健康养老服务重大工程包主要包括加快
21、健康服务体系建设，大幅度提升医疗服务能力，加快养老服务体系建设，基本建成规模适度，可持续发展的养老服务体系，加快体育健身建设。七大工程包另外的三大，就是信息、电网、油气重大网络，一个是加快国家新一代信息基础设施建设，要坚持市场化的原则，鼓励社会投资参与建设。同时国家对中西部农村等基础设施薄弱地区，将安排一定的补助资金，引导带动地方企业加大投资力度，适度朝前发展。二是加快跨区域输电区域主干电网，城市电网和农村电网建设，增强综合共建能力，建设一批远距离，跨区域输电通道，基本满足京津冀鲁，长三角，珠三角地区，2020 年前接受外来电力需要。三是油气管网储存设施建设，保持油气资源安全有效供应。清洁能源
22、重大工程包，主要包括关于加快推进清洁能源重大工程建设的通知，提出了今明两年可开通的 26 项西南水电和分光电项目，一个是西南水电进行开发，二是沿海核电工程，三是分电建设，四是光伏建设。第四是油气和矿产资源保障工程。列入重大工程包的油气管网和储气设施项目有 37 项。矿产资源保障工程，今明两年要加快推进 13 个矿产资源项目，重点涵盖铁矿石、铜矿、铝土矿等矿产品种。这是七大工程包的主要内容，从这个主要工程内容上面，你可以看到，它的性质，因为刚才在进行基础设施分类的时候，我也给大家讲了，就是说它是可以分为可经营性，不可经营性。可经营性当中，经营性当中又分为纯经营性和准经营性。所以不同性质的，在投融
23、资机制创新方面是有差异的。所以这个七大工程包既有经营性的，也有准经营性的，还有不可经营型性。所以这个地方，大家在整个推进的过程当中，在重点领域投融资机制创新的过程当中，是要做区别的。四、改革和创新重点领域投融资机制那么最后一个方面我要给大家报告的，就是改革和创新重点领域投融资机制要做得事情。那么我们先看看，刚才讲的，从发达国家的经验来看，在 20 世纪 70 年代以前，可能是政府为主。那实际上改革开放以来，我们刚才所提到的，政府支出能力有限，而基础设施供给或者是公共服务需求不断增长的矛盾是始终存在的。就是在改革开放的过程当中，实际上就在市场机制不断引入，市场力量不断发展壮大的这么一个过程。（一
24、）我国私人部门基础设施投资情况那么在基础设施投资这块，其实也是比较明显的。你可以看看，这张图是我国私人部门基础设施的情况，在 2007 年之前，总体上来讲，我们私人部门基础设施投资的个数是逐年增加的。在 2007 年的时候就达到了大概是 103 个，那么 2007 年以后，好像是有了恶化的情况，因为政府加大了相关的一些投资力度，可能是对私人部门有一些紧缩的效应存在，特别是地方政府融资平台。一方面它是便利了，或者是增强了地方政府的一个投融资能力，但另外一方面，从世界银行的数据库的数据大家可以看到，似乎是存在一个紧缩的效应存在。那么从投资规模上来讲，在 1997 年之前，私人投资是呈明显的上升的趋
25、势，而从 1997 年以后，特别是在 2007 年以后，下降还是比较明显的。所以从我们国家的基础设施投资向私人部门开放，世界银行数据库的数据来讲，最近几年应该说出现了向下的一个变化的情况。那么从基础设施的行业结构来讲，刚才这个其实大家可以看到存在一些问题，也就是在重大领域选择里面所提到的，在基础设施这些部门，还存在着私人部门进入比较难的情况，从世界银行的数据可以看出一些端倪，一些迹象。那么我国私营部门基础设施行业结构，这也是世界银行数据库的数据，你可以看到，我们主要是在交通运输设施这块，它的能源，它的项目个数也是挺多的。能源、交通运输可能是最多的一个地方，其次是水的生产和供应业这块。如果从投资
26、规模上来讲，交通运输的投资规模最大，其次是能源，第三是通讯这块。所以总体来讲，结构上也是有不同的，私人部门基础设施行业结构，它的特点也是比较突出的。这是从我们自身的发展来讲，基础设施领域向私人部门开放，起步得还算比较早，但整个的发展不是说持续的向上的过程，最近几年有了一个向下的调整，反映私人部门进入基础设施领域的这个状态，或者是市场便利度并没有得到明显的改善。那么从国际比较上来看，你也可以看到，刚才在讲国际经验的时候大家可以看到，在20 世纪 70 年代以来的向私人部门开放的过程当中，现在 PPP 正在成为热潮，那么中国情况是什么样子？曾经我们可能在 90 年到 2012 年，如果是向前拓展到
27、 90 年的话，在亚太地区，我们的占比是 33%的，那么从 2008 年以来的情况看，我们的占比只有 19%，而其他国家的占比明显地上升，像菲律宾，从 16%，就提高到了 20%，而印度尼西亚，当时是在前三名之外的，现在进入到第二，20%的这么一个水平。这也反映了，从这张表上大家可以看到，最近这段时间，不仅从我们自身的，就是说我们纵向的，自己纵向的比较，我们可以看到，基础设施领域私人部门进入存在的一些问题，从横向的比较也可以看到，就是在整个亚太地区，我们在基础设施领域私人进入这块，或者是基础设施领域私人部门投资增长这块，也是出现了一些放慢的迹象。这也说明我们重点领域投融资有非常大的必要性。一方
28、面，刚才大家已经看到了，从现实的必要性来讲，债务问题，地方或者是国家财政收入增速下降的问题，而在收入下降的背景下，支出它的责任在扩大，当然支出的增速也在下降，但是支出的责任，增速下降的幅度要比收入下降的幅度要小，更加大的这种矛盾。这就要求我们基本设施这块，要向私人部门开放。另外一方面，引入私人部门效率的角度来讲，基础设施领域向私人部门开放，也是一个必然的过程，不管是从国际经验来讲，还是从我们自身发展的经验来讲，都已经看到这一点，而最近几年的情况，没有按照我们所比较理想的轨迹向前发展，也反映我们在下一阶段需要大力推进重点领域的基础设施，就是重点领域的融资机制创新，使我们的基础设施这块获得更好的发
29、展。（二）创新重点领域投融资机制那么关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会指导意见，这个地方实际上这个文件当中，讲的是比较细的，像指导思想，它就是要打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等，规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资，特别是民间投资。盘活存量，用好增量，调结构，补转本，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品的有效供给。这是它的指导思想。基本原则就是实行统一的市场准入，创造平等投资机会，创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用，创新融资方式，拓宽融资渠道，完善价格形成机制，发挥价
30、格杠杆作用。所以这个原则实际上都为重点领域投融资机制的创新，指明了一个大的方向。一个是市场这块，就是你要让向私人资本开放，公平公正公开，这是起码的原则。那么在这个过程当中，投资运营机制，你要创新，不能按照原来的一种模式，那么在新的市场环境下面，新的市场运营规则下面，怎么样才能够促进这个领域更好的发展，我们要按照当时的一些即刻的市场要求，来创新我们投资的一个运营机制。那么尽管我们现在政府投资，怎么样才能发挥四两拨千斤的作用，引导和规范私人部门的相应的投资，促进这个领域更好的发展。在这个方面，它要强调的，要充分调动社会资本，特别是民间资本的积极性，就是要强调在重点领域这块，为什么要创新重点领域投融
31、资机制鼓励社会投资，就是它目的还是要在向私人资本开放的过程当中，能够调动社会资本，特别是民间资本的积极性，就是让社会资本和民间资本都成为我们重点领域建设的一个重要力量，以满足经济发展大的背景下，人民群众不断增长的对重点领域公共服务的需求。国务院是非常重视发挥社会资本的积极作用的，明确要求完善投融资机制，调动地方积极性，特别是要充分发挥社会资本的作用，形成多方合力，为当前和今后几年促改革调结构惠民生和实现经济可持续增长奠定基础。鼓励社会资本投入，是此次推进国家重大工程的一个重要特点，也是我们重点领域投融资机制创新的目标所在。那么引入社会资本这块，怎么投，就是社会资本进来以后，我怎么才能吸引社会资
32、本进来，怎么才能够使社会资本更好地发挥在重点领域投融资当中的一些作用。方法就是继续深化改革，创新投融资机制。那么在重大工程当中，有的经济效益比较低，社会资本的积极性不高，有的垄断性比较强，社会资本想投而投不了，因此要让社会资本在推进重大工程当中发挥重要作用，就必须深化改革，大力创新重点领域的投融资机制，创造良好的投资环境，来调动社会资本的积极性。那么在这个过程当中，在解决好的核心问题有三个，一个是市场准入问题，要建立公平的市场准入环境。二是要创新投资方式，多方式吸引社会投资，比如在基础设施，公用事业领域，大力推广政府和社会资本合作模式。三是给投资者合理的回报预期。刚才在讲国际经验的时候，我也给
33、大家看了，像在美国，在地面交通基础设施建设过程当中，它也是针对不同的情况，给予不同的支持。像国务院印发的关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会资本指导意见，就是对创新投融资机制做得专门部署。那么重点领域投融资机制改革与创新，主要体现在五个方面。一个是市场准入，刚才已经提到了。就是向社会资本开放，重要在哪些方面，其中第一点就是市场准入制度，它进都进不来，你再创新它也是对社会资本无用的。那么第二个方面就是投资运营机制。第三是政府投资方式，刚才说了我们现在，原来是政府自己建，自己管，自己提供服务，那现在要政府和社会资本合作的方式。那么政府在这个过程当中，政府的职责，政府的投资应该发挥什么样的作用。第四
34、就是融资的方式和渠道，第五就是价格形成机制这块，因为刚才讲了，可经营性和不可经营性，准经营性和非经营性。它最主要的一个方面就是价格这块，有的价格它可以弥补成本，那么它就是纯经营性的，而有的它就根本形成不了价格，那么它就是非经营性的，完全需要政府以购买服务的方式来进行这些建设和服务的提供。那么在这五个方面，第一点是实行统一的市场准入，创造平等的投资机会，在一些重点领域进一步放开市场准入，向社会资本特别是民间资本敞开大门。比如指导意见提出，鼓励社会资本，加强能源设施投资，支持社会资本在做好生态环境保护，移民安置和确保工程安全的前提下，参与水电建设，积极吸引社会资本参与电网建设，鼓励社会资本参与油气
35、管网存储设施运营等。第二是创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，创新吸引社会资本的方式，鼓励社会资本进入公共服务和基础设施领域，有利于将政府的政策意图与社会资本的管理效率有机结合。推动各类资本相互融合，优势互补。这也是国际经验，已经给让我们看见的，70 年代之所以向基础设施领域，或者是英国之所以率先进行基础设施领域的私有化改造，就是因为公有部门的低效率，带来的政府的负担越来越重，而政府当时经济发展状况又不好。那么现在实际上，我们现在要做得意图跟它的那个应该是一致的。就是政府的政策意图，社会资本的管理效力相结合，就是各类资本相互融合，优势互补。指导意见提出，在公共服务、资源环境、生态保护、基础
36、设施等领域，推广和社会资本合作模式，创新投资运营机制，积极扩大社会资本投资途径。第三是优化政府投资使用的方向和方式，发挥引导带动作用。优化政府投资使用方向和方式，提高政府投资效益，有利于引导社会资本投资方向，更好地发挥政府投资四两拨千斤的带动作用。指导意见提出，政府投资主要投向公益性和基础性建设。在同等条件下，优先支持引入社会资本的项目，根据项目的情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。这个就是跟我们安全部，以前可能有的是已经存在的。那么从国际经验上来看，像我刚才给大家看到的，美国的做法也好，英国或者是欧盟的做法，大家都可以看到，实际上各国政府
37、也都是以这种方式来促进基础设施领域向私人部门的开放。第四，是创新融资方式，拓宽融资渠道。创新融资方式就为社会资本提供更好的融资服务，是发挥社会资本作用的重要保障。指导意见在现代服务、担保、产业投资基金、股权、债权融资等方面，多处并举，丰富社会资本的融资方式和渠道。像创新现代服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质押等担保贷款业务，探索利用工程供热、供水、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。发展股权和创业投资基金，鼓励民间投资发起设立产业投资基金。政府可以通过认购基金份额等方式给予支持。这个都是在这个文件当中，在指导意见当中，明确提出的。在我们地方政府推进的过程当中，可以看到，就是我们这是
38、一个具体的谋划，实施操作大家可以沿着这个方向进一步地深化。第五是完善价格形成机制，发挥价值杠杆作用，为了保障项目的盈利能力，稳定社会投资预期，为社会资本进入创造条件，需要完善价格形成机制。指导意见对水利、市政基础设施、能源、社会事业等领域价格提出了改革措施。比如指导意见提出，营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向，根据当地实际情况制定。又比如，进一步推进天然气价格改革，2015 年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格。因为我们现在尽管说改革开放我们已经是社会主义市场经济体制，而且这个体制在不断地完善过程当中，政府已经全面放开了，基
39、本上是全面放开了价格的管制，只是在国计民生，还有一些重点的还有一些价格的控制的情况。那么在这个过程当中，还有一些不利的情况，现在正在往好的方向转，所以说价格这块也是一个具体的东西。那么再一个在创新生态环保，投资运营机制这一块，像 2015 年 2 月 8 日的时候，国有银行改革方案，国有灵渠改革的指导意见，这里面都有一个深化林业管理体制改革，推进生态建设主体多元化，推动环境污染治理市场化。再一次提出了要积极开展排污权、碳排放权的一个交易试点，这也是在生态环保这块，既明确了向社会资本开放的一个方向，另外一个在融资机制这块，融资方式和渠道这块，也给出了一个明确的说法。那么在鼓励社会资本投资运营农业
40、和水利工程这块，就支持，现有的政策措施都非常得具体，它支持农民合作社，家庭农场，专业大户，农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利，和水土保持工程资产，有农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本，以可取经营参股控股等多种形式，参与具有一定收益的节水供水重大水利工程的建设运行。社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。所以要进一步开放，在市场准入方面，在农业和水利工程这一块，也有了一个明确的说法。保障农业水利工程投资的合理收益。社会资本投资建设和运营管理，农田水利水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有集体投资项目享有同等政策待遇
41、，可以依法获取供水水费等经营收益，承担公益性任务的，政府可对工程建设投资维修养护，和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设运营管理农田水利设施，重大水利工程等可依法继承，转让转租，抵押其相关权益。征收征用和占用的，要按照国家规定给予补偿或赔偿。那么要通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，要加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易，满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与节水、供水、重大水利工程投资建设等方式，优先获得新增水资源的使用权。完善水利工程水价形成体制。你可以看到，价格形成机制，是很多领域，基本上是重点领域它的重要的方面。就是深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水，水利工程非农业用水价格按照补偿成本合理收益，优质优价，公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化，社会承受能力等实时调整，推行两部制水利工程水价和分枯季节水价，价格调
