1、世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架山西省国新能源发展集团有限公司二一三年八月世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架21.概述这个文件构成了山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架。山西省国新能源发展集团有限公司作为承贷主体，同意本项目设计和实施过程中遵循世行环境、社会安全政策和 OP4.12非自愿移民政策。2012 年 11 月，山西省国新能源发展集团有限公司提出并构架的山西煤层气（天然气）综合利用项目通过世界银行鉴别，进入项目准备阶段。按照世行要求，山西省国新能源发展集团有限公司在山西省社会科学院社会学所的帮助下，编制了项目移民安置计划。移民安置计划是按照
2、 6 个子项目建设内容、影响区域和影响实物量基本确定的情况编制的。2013 年 7 月底，世界银行专家对这些报告进行了预评估。鉴于各个子项目准备工作尚未结束，项目区域、建设内容和影响情况发生变化的可能性还存在，尤其是 4 个城镇燃气管网项目发生变化的可能性较大，为此，按照世行要求，山西省国新能源发展集团有限公司公司编制了项目移民安置政策框架。如果项目发生了变化，其移民安置执行此框架确定的政策，之后按照政策框架重新编制移民安置计划。2.项目概况山西地处中国中部，黄河中游，太行山之西。东与河北省相邻；西南隔黄河与陕西省、河南省相望；北跨与内蒙古自治区毗连。全省总面积 15.6 万平方公里。 201
3、2 年，全省常住人口为 3610.83 万人，生产总值为 12112.8 亿元，人均地区生产总值为 5327 美元，全省财政总收入 2650.4 亿元。煤炭是山西最重要的矿产，已探明储量为 2700 亿吨，占全国煤炭探明储量的 30%。山西与煤伴生的煤层气资源也极为丰富，初步预测埋深在 2000 米以浅的煤层气资源量超过 10 万亿 m3，约为全国煤层气资源量的 1/3。作为煤炭资源大省的山西，能源消费结构中煤炭占比畸高，面临着艰巨的节能减排，保护生态环境的重任。山西丰富的煤层气资源和过境天然气资源为世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架3其清洁能源的发展提供了得天独厚的条件。2
4、010 年，山西省委、省政府提出“气化山西”的发展战略，其目标是依托山西丰富的煤层气、焦炉煤气、煤制天然气和过境天然气等清洁能源，实现全省 119 个县区全覆盖，大幅度提高优化城乡经济和居民生活利用清洁能源的比例。2012 年，山西省国新能源发展集团有限公司提出拟用世行贷款建设山西煤层气（天然气）综合利用项目。2013 年 6 月 8 日，山西省发展和改革委员会以晋发改外资发 2013（1121 号） 关于世行贷款山西煤层气综合利用项目建议书的批复 ，同意山西省国新能源发展集团有限公司利用世行贷款建设山西煤层气（天然气）综合利用项目。世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目共包括 6 个子项目，其
5、中 2 个子项目为热电联产项目，4 个子项目为城镇燃气管网项目。6 个子项目共有 3 个建设单位，分别是国新能源集团公司控股的子公司山西天然气股份有限公司、山西煤层气（天然气）集输有限公司和山西天然气股份有限公司控股的清徐县凯通天然气有限公司。6 个子项目名称、建设单位和建设规模具体情况见表 2-1。山西煤层气（天然气）利用项目总投资为 15.8 亿元人民币，其中利用世行贷款 1 亿美元，占项目总投资的 40%。2 个热电联产项目总投资 13.9 亿元，4个城镇燃气管网项目总投资 1.9 亿元，其余资金由项目单位自筹解决。项目建设期为 2 年。表 2-1 世行贷款山西煤层气（天然气）综合利用项
6、目概况项目名称 项目建设单位 项目建设规模昔阳县热电联产项目保德县热电联产项目山西天然气股份有限公司 一套 120MW 级煤层气联合循环供热机组长治县城镇燃气管网项目 年供气量 8972.71 万 m3襄垣县城镇燃气管网项目 年 供气量 6295.02 万 m3屯留县城镇燃气管网项目山西煤层气（天然气）集输有限公司年供气量 8483.62 万 m3清徐县城镇燃气管网项目 清徐县凯通天然气有限公司 年供气量 662.47 万 m36 个子项目建设中，需要永久征收和临时占用部分农用地，其中 2 个热电联产项目需要征收 200 余亩农地，临时占用 500 余亩土地，4 个城镇燃气项目需要临时占用 2
7、000 余亩农地。在土地征占过程中，约有 1200 余户居民受到影世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架4响。其中永久征地影响家庭约为 80 户。目前初步确定，不涉及房屋拆迁和人口迁移。2.移民安置的目标、定义及主要原则世界银行资助的项目中，借款人应采取一切必要措施来减轻项目造成的负面社会影响，包括土地征收带来的负面影响。世界银行政策手册 OP4.12 中关于非自愿移民的规定，提供了必要的政策目标和原则方面的指导，适用于项目产生的与土地征收和安置相关的影响。应采取各种合理措施尽量避免或减少征收土地并减小所有与安置相关的负面影响。如果征收土地和相应的影响都不可避免，安置政策框架的目
8、的是使所有受影响人群（移民的定义请见下文）都能以重置成本（重置成本的定义请见下文）获得财产和其它赔偿，通过相应的援助和恢复措施向他们提供充分的机会以提高或至少恢复其收入和生活水平。“移民”是指那些因为上述活动， （1）使其生活水平受到不利影响；（2）或任何房屋的所有权、权力或利益，土地（包括宅基地、农田和牧场）或其它动产或不动产被临时或长久地征收或占用；（3）或其生产资本受到临时或长久的影响；（4）或其经营、职业、工作或居住场所或习惯受到不利影响；以及“移民”定义中所包括的所有需要搬迁的人。“重置成本”的定义如下：对于农业用地，是指被影响土地附近具有相等生产潜力或用途的土地在项目之前或移民之前
9、的市场价值，以二者之较高价值计算，加上为达到被影响土地标准的征地费用和一切注册及转让税费。对于城区内的土地，是指具有相等规模和用途，具有类似或改善的基础设施和服务，且位于被影响土地附近的土地在移民之前的市场价值，加上一切注册及转让税费。对于房屋及其它建筑，是指建造一个地域和质量类似或胜于被影响建筑的替换建筑，或修理部分受到影响的建筑所需材料的市场成本，加上将建筑材料运输到施工现场所需的成本、人工成本及承包商费用和注册转让税费。在确定重置成本过程中，财产的折旧和材料的残值不予考虑，也不从被影响财产的估价中扣除来源于项目收益价值。如果本国法律不能满足全额重置成本的补偿标准，将以其他措施补充本国法律
10、规定的补偿，从而达到重置成本的标准。此种世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架5追加援助有别于世界银行业务政策 OP4.12 第 6 段中的其他款项下规定的移民安置措施。“土地征收”是指由于实施项目，一人非自愿地失去土地的所有权、使用权或接近机会。土地征收可导致一系列相关影响，包括失去住宅或其他固定资产（围墙、井、坟墓或其他土地上附带的建筑物或改善设施） 。 “安置”是指向受影响人员提供充足机遇，以恢复生产力、收入和生活水平的过程。资产补偿通常不足以实现完全恢复。 “截止日期”是一分界日期，在此之前的所有权或使用权确立受影响人口有资格得到补偿或其他援助。截止日期在移民安置计划中确
11、定，通常与受影响人口的普查日期或造成拆迁的具体土建工程的公示日期一致。在截止日期之后进入项目区域的人没有资格获得补偿或其他援助。世界银行业务政策 OP4.12 为移民安置计划和实施制定了主要的指导原则，其中与此移民安置政策框架相关的原则如下：（1） 在任何情况下，设计项目及安置计划时，应从提高移民发展的机会考虑，并使移民在项目活动的开展、服务及相关设施的新建过程中充分受益。（2）所有移民有权获得受损失财产的赔偿，或以等价的援助形式代替赔偿；对损失的财产缺乏法律权利的人，也不会被排除在获得赔偿权力的人员之外。（3）安置计划中赔偿率的制定源于向所有损失财产的集体或个人的赔偿，决不允许根据折旧或其它
12、理由对赔偿金额打折扣或减少赔偿金额。（4）当征收耕地时，应通过共有土地重新分配优先依土安置。如果移民耕地收入仅占其收入的小部分，只要失地移民愿意，可采取现金补偿或提供就业。（5）由于土地征收而置换的住房或宅基地，或商业经营场所、农业生产场所，应至少和损失的场所有相当的使用价值。（6）应尽量缩短安置过渡期，在居民受影响之前就应支付相关的财产赔偿，以便建造新的住房，移动或重置固定资产，在实际安置开始之前，实施一些减缓搬迁影响的措施。应对未能获置换房屋的移民给予一定的过渡期支援，直到获得置换的房屋。（7）制定移民安置计划的过程中，应和移民磋商，接受他们的请求及建议。世行贷款山西煤层气（天然气）利用项
13、目移民安置政策框架6移民安置计划应以易于被移民所理解的方式向移民公布。（8）安置后应保持或提供好于原有的社区服务水平和可获取的资源。（9）借款人负责提供与土地征收及安置相关的所有费用。在安置和恢复过程中充分满足财、物方面的需求。（10）移民安置计划应包括适宜的机构安排，以保证及时有效地设计、规划和实施移民安置和恢复措施。（11）适当安排有效的内部、外部监测机制，监测移民安置措施的实施。（12）制定必要的移民申诉途径，向移民提供申诉程序的内容。3.移民安置法律与政策框架移民安置政策框架的基本目的是确保移民安置计划及实施符合世界银行业务政策 OP4.12。同时，对于本项目中的任何土地征收、临时占用
14、和移民安置活动，将遵守一系列国家和山西省法规、政策。具体法规政策框架详见表 3-1 所示。表 3-1 项目移民安置法规政策框架层级 法规、政策文件 生效时间中华人民共和国土地管理法 1987 年 1 月 1 日中华人民共和国土地管理法实施条例(国务院令第 256 号） 1998 年 12 月 27日中华人民共和国森林法实施条例 2005 年 6 月 17 日土地复垦条例 2011 年 3 月 5 日招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 （中华人民共和国国土资源部令第 11 号） 2002 年 7 月 1 日国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）2004 年 10 月 21日
15、关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发2004238 号） 2004 年 11 月 3 日国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和片区综合地价工作的通知（国土资发2005114 号） 2005 年 7 月 23 日国家与中央部委征用土地公告办法（国土资源部令第 10 号） 2002 年 1 月 1 日山西省实施中华人民共和国土地管理法办法 1999 年 9 月 26 日山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知（晋政发200938 号）2009 年 12 月 10日山西 省山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法（晋政发2005182 号） 2005 年 12
16、月 1 日世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架7层级 法规、政策文件 生效时间山西省征用、占用林地补偿费收取和森林植被恢复费使用暂行办法 2009 年 1 月 1 日山西省森林植被恢复费征收使用管理实施办法 （晋财综2002155 号） 2002 年 12 月 27日业务政策 OP4.12非自愿移民及其附件 2002 年 1 月 1 日世界银行 业务程序 BP4.12非自愿移民及其附件 2002 年 1 月 1 日上述法律法规和政策文件构成了向受土地征收和临时占用影响的人提供补偿和恢复生产生活的法律基础和政策框架。以下是相关法律和政策文件的关键规定。（1） 土地管理法的关键规定
17、：第四十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年
18、产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。需要安置的农业人口的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 （2） 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定的关键规定第四条 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地世行贷款山西煤层
19、气（天然气）利用项目移民安置政策框架8有两个以上的意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。（3） 国务院关于深化改革严格土地管理的决定的关键规定（十二）完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府
20、可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。 （十三）妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当
21、异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。（4） 关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知（第 238 号文）的关键规定 （一）统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。 （二）统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，
22、不能使被征地农民保世行贷款山西煤层气（天然气）利用项目移民安置政策框架9持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按 30 倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。 （三）征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地
23、等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。 （四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。 （5） 土地复垦条例的关键规定第三条 生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。第十一条 土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。第十八条 土地复垦义务人不复垦，或者复垦
24、验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。第十九条 土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定；协商不成的，可以向土地所在地人民政府国土资源主管部门申请调解或者依法向人民法院提起民事诉讼。（6） 山西省实施办法的关键规定第二十一条 有复垦义务的单位和个人，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当按照每平方米十元以上二十元以下的标准向县级以上人民政府土地世行贷款山西煤层气（天
25、然气）利用项目移民安置政策框架10行政主管部门缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。第二十二条 任何单位或者个人对土地造成破坏的，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付土地损失补偿费和地面附着物损失补偿费。土地损失补偿费标准，参照本办法征地补偿费的规定办理，地面附着物损失补偿费由双方商定。（7） 山西省征用、占用林地补偿费收取和森林植被恢复费使用暂行办法关键规定第二条 被依法批准征用、占用林地的单位（个人），必须缴纳林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补助费。 第八条 林地补偿费、林木补偿费和安置补助费，由当地林业主管部门收取。被征、占用的林地属于
26、个人的，发还林地补偿费、林木补偿费和安置补助费；地上苗木属于个人的，发还林木补偿费；其余林地或费用由当地林业主管部门暂存，待原权属单位用于造林的成本达到补偿费总额并验收合格后，全额发还原林地权属单位。（8） 山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法的关键规定第十一条 土地补偿费主要用于被征地农户。农村集体经济组织不得以任何名义，侵占被征地农户依法享有的土地补偿费；不得违法划分老户、新户、女儿户。第十二条 土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费 80%分配给被征地农户；其余 20%平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。土地被全部征用的，其土地补偿费以不低于 80%的比例支付给被征地农户，剩余部分留给村集体经济组织。第十三条 已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于 80%的比例支付给被征地农户；其余 20%留给村集体经济组织。未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于 80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有
