1、1探索土地流转新机制，促进农业规模经营随着农村经济的迅猛发展，我县大量农村劳动力向二三产业转移，农民收入主要来源于非农产业，农村土地承包经营权流转已逐渐成为不可逆转的趋势。在稳定和完善家庭承包经营的前提下，加快创新农业经营体制，鼓励有条件的地方按照依法自愿有偿的原则开展土地承包经营权流转， 发展适度 规模经营，已成为推进我县农业现代化的一项十分重要的基础性工作。 近 年 来 ，我 县 各 地 积 极 探 索 ，大 胆 实 践 ，取 得 了 较 好 的 成 效 。为了 摸 清 我 县 农 村 土 地 承 包 经 营 权 流 转 情 况 ，总 结 经 验 ，探 索 和 建 立 新 时 期土 地 流
2、 转 的 有 效 机 制 ，我 们 专 题 开 展 了 全 县 农 村 土 地 流 转 情 况 调 研 ，现 将有 关 情 况 报 告 如 下 ：一、主要特点上世纪 90 年代初，在农业劳动力加快转移、不少地方出现弃耕抛荒的同时，土地流 转、 规 模经营也随之出现， 产 生了一批种粮大户。不过当时土地流转形式较为单一，流转面积比较小。2001 年我省在全国率先进行粮食购销体制改革，粮食生产由指令性定购向自愿合同订购转变。这一体制改革加快了农业产业结构的调整，促使土地流转迅速推进。到 2008 年6 月底，全县 10 个乡镇（办事处）、239 个村实行家庭承包经营的耕地总面积 5.48 万亩，家
3、庭承包经营的农户数 5.50 万户，土地流转总面积 1.53 万亩，流转率 为 27.9%，涉及流出农户数 1.41 万户，农户流出率为 25.6%。从调查情况看，我县土地流转呈现出以下几个特点：（一）流转总量不断增加，以农户自发流转为主。从 前 几 年 的 小 面 积 流2转 发 展 到 现 在 的 1.5 万 多 亩 ，流 转 率 高 的 区 域 主 要 分 布 在 主 导 优 势 产 业 集中 、农 村 劳 动 力 大 量 外 出 务 工 经 商 等 地 方 。如 沙 门 镇 流 转 面 积 1850 亩 ，流转 率 达 58.5%，而 海 山 乡 流 转 面 积 仅 有 23 亩 ，流
4、 转 率 为 2.0%。全 县 农 户 自发 流 转 面 积 达 1.22 万 亩 ，占 流 转 总 面 积 的 79.7%，涉 及 土 地 流 出 的 农 户9824 户 ，占 流 出 总 户 数 的 69.7%；委 托 流 转 的 面 积 3140 亩 ，仅 占 20.5%，涉及 农 户 4309 户 ，占 30.6%。（二）流入主体渐趋集中，规模经营初显端倪。专业大户、合作社和工商企业已成为土地流入的主要对象，占流转总面积的 90.6%，其规模经营的水平相对较高。全县流转给专业大户或家庭农场（10 亩以上）经营的面积 1.16 万亩，占 75.8%。全县实行规模经营 的耕地面积 1.24
5、 万亩，占流转总面积的 81.0%；按经营规模分，1020 亩的 9111 亩，占 73.5%，2050亩的 1105 亩，占 8.9%，50100 亩的 870 亩 ，占 7.0%， 100 亩以上的1310 亩，占 10.6%。（三）转包出租为主要流转形式，短期流转居多。转包、转让、出租、入股、互换以及季 节性流转、再流转等各种形式并存，但以转包和出租为主。全县转包面积 2426 亩，占 15.9%；出租面积 1.27 万亩，占 82.9%。流转时间以 5 年以下为主，其中：流转时间在 1 年以下的面积 4122 亩，占26.9%；15 年的面积 9880 亩，占 64.6%；510 年的
6、面积 1160 亩，占7.6%。（四）外出流转和非耕地的承包成为新亮点。我县人均耕地少，农业发展受资源制约、空间制约越来越突出。我县积极实施农业“ 走出去”发展战略，已有多家“ 走出去” 合作社和种养殖大户，主要从事西瓜、水果、蔬菜、水产养殖等产业。荒山、荒滩、荒沟、荒丘等农村土地是宝贵的农业资源，通过招标、拍 卖、公开协商等方式实行承包经营，既合理开发利用自然资3源，又促进村级集体经济发展，增加农民收入。二、初步成效农村土地承包经营权流转既是稳定和完善家庭联产承包责任制的客观要求，又是农村土地制度的又一次创新，有利于优化农村土地资源合理配置和土地产出率的提高，对推进现代农业发展和社会主义新农
7、村建设发挥了重要的作用，其主要成效体现在以下几个方面：（一）提高了土地利用率，促进了农业规模经营。通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时流转出去，另一方面使有经营能力的专业大户、合作社及其他农业经营主体能及时获得相应的土地，既解决了“ 有人无田种、有田无人种 ”，又促进了土地规模化经营。稳定的土地流转，使土地流入方加大对土地的资本投入，减少掠夺性经营现象。（二）培育了现代农业经营主体，提升了农业产业化水平。土地流转催生和培育了一批具备现代农业经营素质和技能的经营主体，其中种养殖专业大户、 农民专业合作社、工商企业（农业龙头企业）和科技人员等成了租赁土地使用权、投资经营农
8、业的一支强劲的新生力量。这些新型的现代农业经营主体以土地流转为基础，按照“农民 专业合作社（企业）+ 基地+农户” 的经营模式，优化土地、资金、技术等生 产要素的配置，应用适用先进的科学技术， 发展设施农业、集约农业，增加农业投入，实现了农业生产、加工、销售一体化 经营，全面提升了农业产业经营水平。（三）壮大了主导特色产业，推动了农业区域化布局。土地流转改变了规模细小、分散 经营的千家万户小生产格局，依据自然资源和生产条件，按照市场化要求， 实现了区域化布局、专业化生产、标准化管理、集约化经营、品牌化 营销来组织发展优势产业和特色产品，带动了农业产业结构4调整。目前全县已形成了文旦、葡萄、西瓜
9、、盘菜等农业规模产业。通过土地流转，扩大了种粮大户、粮食生产合作社生产经营面积，以机制和组织创新来促进粮食生产发展，提高种粮效益。（四）加快了农村劳动力转移，增加了农民收入。土地流转在切实维护农民土地承包经营权的基础上，使更多的农民从土地上解放出来，摆脱一亩三分地的束缚，能安心地从事收益更高更稳的工商业，解除离土离乡的后顾之忧。同 时，随着现代农业建设不断推进，土地流转价格逐步提高，流出农民租金收入普遍有了提高。三、主要问题农村土地流转是一项政策性强、开展难度大、涉及面广、利益关系复杂的综合性工作，受现行法律法规政策、传统思想观念和社会经济条件等各种因素的制约。尽管我县农村土地流转工作取得了一
10、定的成效，但是仍存在着许多的问题，流转规模化、规范化、 组织 化程度不高，与家庭承包经营制度完善、现代农业发展等都有较大的差距。主要表现为：（一）农民恋土情结较重，流出土地积极性普遍不高。农民不愿流转土地是当前制约流转工作的首要因素。土地是农民命根子的观念根深蒂固。尽管多数农民来自非农产业收入占 80%以上且比较稳定，但是他 们出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路考虑，宁愿自己粗放经营甚至抛荒承包地，也不愿将土地流转出去。农民过分强调土地的生活保障功能，削弱了土地作为生产资料的基本功能。同时，随着农村土地承包经营权用益物权进一步明确，经济较发达地方的农民对土地征收的期望值较高，担心因土地流转而
11、导致土地征用补偿权益的丧失。（二）服务联接机制缺失，土地流转供给需求脱节。流转市场和中介服务组织的缺失是制约土地流转的重要因素。我县土地流转基本处于自发5状态，自发流转占总流转面积的 79.7%，全县 至今未建立土地流转服务组织。由于土地流转市场和乡村服务组织的缺失，土地流转服务平台和联结机制难以形成，导致土地供需双方脱节，出现了流转信息不对称、面积不成片、布局不统一、 时间不一致、价格不合理等问题，严重制约了流转的规模和速度。（三）流转行为不够规范，双方权益难以切实维护。流转管理不规范是影响土地流转稳定发展的又一主要因素，给土地流转关系的稳定埋下了隐患。目前我县土地流转以口头协议为主，全县已
12、签订流转合同的面积7508 亩，已 签订的流转合同 6531 份，合同签订率 49.1%；流转期限较短，流转关系改变频繁，全县 5 年以下的流转面积占 91.5%；部份土地流转合同含有不合法的主体、承包期限等内容，少数承包人借土地流转改变土地所有权的性质和土地的农业用途。由于土地流转程序、合同签订和合同内容等不够规范，阻碍土地流转进程，容易引发新的纠纷，影响土地承包关系的稳定。（四）流转扶持政策缺乏，集聚动力没有充分激活。政策的引导扶持是促进土地流转稳步健康发展的主要手段。目前，县政府还没有出台加快土地流转政策。 由 于 政 策 引 导 力 度 、服 务 组 织 培 育 、流 转 市 场 发
13、育 和 财 政 专项 资 金 扶 持 等 远 远 不 到 位 ，很 难 从 根 本 上 激 活 农 民 自 觉 规 范 地 流 转 土 地 。此 外 ，我 县 外 出 流 转 农 户 权 益 维 护 难 也 是 当 前 农 民 反 映 的 一 个 突 出 问 题 。四、对策建议因势利导、因地制宜地推进农村土地流转工作具有重要而深远的意义。（一）统一思想，提高推进农村土地流转工作重要性的认识。推进土地流转是社会经济发展和分工分业的必然趋势，既适应我县当前农业生产6力的发展水平，又符合广大农民群众的愿望；推进土地流转是转变农业发展方式、优化农业生产力布局、建设“万元田 ”、保障粮食供给、提高农民组
14、织化和发展现代农业的客观要求；推进土地流转是稳定完善农村基本经营制度，提高土地利用率和产出率的内在要求。因此，各级党委、政府要正视土地流转出现的新情况新问题，切实把思想统一到党的十七大精神上来，从“创业富民、创新强农”的高度，进 一 步 增 强 对 推 进 土 地 流 转 的 重 要性 和 紧 迫 性 的 认 识 ，采 取 切 实 措 施 ，积 极 做 好 土 地 流 转 工 作 ，稳 定 粮 食 生 产 ，促 进 农 业 适 度 规 模 经 营 ，大 力 发 展 高 效 生 态 农 业 。（二）培育组织，健全农村土地流转服务体系。土地流转市场培育、中介服务组织建设是促进流转规模化、降低流转成
15、本、提高流转组织化程度的有效途经。要建立健全县、乡镇、村三 级土地流转服务组织。乡镇组织要负责土地承包和流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等。村级组织是土地流转中最为重要的组织载体，要依托村级组织建立土地流转服务机构，充分发挥中介服务作用，做实做细农户思想工作，在法律规定的范围内接受农户委托流转，既要积极引导流转，又要充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，不以决 议形式强制农户流转，不得截留土地流转收益。在集中流转、 连片开 发过程中，对个别不愿流转的农户，村级组织要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以用本组织内部其他承包方的承包土
16、地或集体机动地与其互换。要发挥农民专业合作社的服务作用，统一组织开展土地流转， 为 成员土地流转创造条件。要积极培育土地流转市场，建立正常的流转信息发布、招投标实施、管理服务、价格指导等机制。要鼓励多种形式流转土地，探索土地股份合作等其他符合法律法规规定的流转方式。（三）规范管理，促进农村土地承包经营权有序流转。规范化流转是保7证土地流转健康稳定发展的重要手段。要规范土地流转操作程序。县级要制定规范的土地流转程序，包括提出申请、项目洽谈、签订合同、合同鉴证、备案登记和收益兑现、纠纷调处等内容。要规范土地流转合同。双方当事人必须在平等互利、协商一致的基础上签订统一文本格式的书面合同，明确流转土地
17、的面积、四至、流 转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容，流转合同应报发包方和镇（乡）人民政府农村经营管理部门备案。承包方委托发包方或其他组织统一流转的，必须签订书面的委托流转协议。要建立健全农村土地流转备案、登记和档案管理制度。镇（乡）人民政府农村经营管理部门应建立农村土地承包经营权流转情况登记册，落实专人负责土地承包经营权流转情况的登记、流转资料的收集、整理、 归档和管理工作。要 建 立 土 地 承 包 经 营权 纠 纷 调 处 机 制 。建 立 县 级 农 村 土 地 承 包 纠 纷 仲 裁
18、 机 构 ，妥 善 处 理 土 地 流转 中 出 现 的 纠 纷 。对 目 前 已 流 转 的 土 地 ，凡 流 转 手 续 不 全 、条 款 不 清 、标 的显 失 公 平 的 流 转 合 同 ，要 通 过 说 服 教 育 的 办 法 引 导 双 方 修 订 合 同 或 建 立 新合 同 ，并 及 时 做 好 备 案 、登 记 和 归 档 工 作 。（四）出台政策，加快农村土地流转健康稳定发展。要适时出台促进农村土地承包经营权流转政策意见，切实解决流转过程中出现的问题。一要加大财政扶持力度。县财政每年要安排一定的土地流转专项资金。可以考虑对当年新增集中连片流转土地面积 50 亩以上，流转期限
19、在5 年以上的，一次性给予每亩 150300 元作为对流出农户的补助，并补助村级组织一定的工作经费；连片流转土地面积 50 亩以上并用于发展粮食生产的流入户（粮食生产专业合作社）给予每年每亩 100 元的资金补助；以土地承包经营权入股组建的、内部章程制度健全、运行规范且入股面积达8到 300 亩以上的土地股份合作社给予一次性 3 万元资金补助，同时可以考虑制定政策，长期优先扶持土地股份合作社建设；对流转面积达到 100%的乡镇给予 30 万元的一次性补助；对流转面积达到 30以上的村，按当年新增流转面积给予村每亩 50 元的工作经费补助。二要实行用地优惠。对流转期限 5 年以上并签订规范流转合
20、同，农田规模经营面积 100 亩以上的规模经营主体，在不损害土地耕作条件的前提下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和 设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、 农业科学试验等用途均 应视为农业用地；对规模经营主体因生产需要建造简易仓库等农业生产配套设施用地，在经营面积35的范围内视作农业生产用地，只需县级农业行政主管部门审批，国土部门备案，且免收各种手续费。三要扶持培育现代农业生产经营主体。大力引导各类农业组织和个人参与土地流转，促进土地流转主体多元化，使土地向农业企业、工商企业、 农民专业 合作社、科技人员、 专业大户等流 转，发展规模经营。对通过土地流转兴办的特色优势农产品基地，可优先享受申报各级农业发展项目。四要建立多层次的农村社会保障制度。继续推进农村合作医疗制度改革，加快建立健全农村社会保险、大病救助、子女教育、 农民工保护等多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，解除土地流出者的后顾之忧。逐步探索“承包土地流 转” 换保障机制，对二轮承包期内剩余年限的土地承包经营权一次性委托镇乡、村流转的农户，要制定相应的鼓励政策，给予准失地农民待遇，纳入失地农民生活保障，同等享受基本社会养老保障政策。9
