1、天然气发展“十三五”规划国家发展改革委关于印发石油天然气发展“十三五”规划的通知发改能源20162743 号各省、自治区、直辖市发展改革委（能源局）、新疆生产建设兵团发展改革委，中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司，中国石油和化学工业联合会：为落实中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要总体要求，促进石油、天然气产业有序、健康、可持续发展，根据能源发展“十三五”规划，我们制订了石油发展“十三五”规划、天然气发展“十三五”规划，现印送你们，请按照执行。附件：1、天然气发展“十三五”规划2、石油发展“十三五”规划国家发展改革委2016 年 12 月 24 日
2、附件天然气发展“十三五”规划前言天然气是一种优质、高效、清洁的低碳能源，可与核能及可再生能源等其他低排放能源形成良性互补，是能源供应清洁化的最现实选择。加快天然气产业发展，提高天然气在一次能源消费中的比重，是我国加快建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系的必由之路，也是化解环境约束、改善大气质量，实现绿色低碳发展的有效途径，同时对推动节能减排、稳增长惠民生促发展具有重要意义。巴黎协定和 2030 年可持续发展议程为全球加速低碳发展进程和发展清洁能源明确了目标和时间表。随着我国加快推动能源生产和消费革命，新型城镇化进程不断提速和油气体制改革有力推进，天然气产业正迎来新的发展机遇。根据中华人民共和国
3、国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和能源发展“十三五”规划的总体要求，为扩大天然气供应利用规模，促进天然气产业有序、健康发展，国家发展改革委、能源局组织编制了天然气发展“十三五”规划（以下简称规划）。本规划包括上游资源勘探开发、中游基础设施建设和下游市场利用，涵盖了常规天然气、煤层气和页岩气等内容，是“十三五”时期我国天然气产业健康发展的指导纲领。在实施过程中，将根据实际情况对本规划进行适时调整、补充。一、规划背景（一）发展基础天然气储产量快速增长。根据新一轮全国油气资源动态评价成果，截至2015 年底，我国常规天然气地质资源量 68 万亿立方米，累计探明地质储量约13 万亿立方米，探明程
4、度 19%，处于勘探早期。“十二五”期间全国累计新增探明地质储量约 3.9 万亿立方米，2015 年全国天然气产量 1350 亿立方米，储采比 29。 “十二五”期间累计产量约 6000 亿立方米，比“十一五”增加约2100 亿立方米，年均增长 6.7%。非常规天然气加快发展。页岩气勘探开发取得突破性进展，“十二五”新增探明地质储量 5441 亿立方米， 2015 年产量达到 46 亿立方米，焦石坝、长宁-威远和昭通区块实现了商业化规模开发。煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用规模快速增长，“十二五”期间累计新增探明地质储量 3505 亿立方米，2015 年全国抽采量 140 亿立方米，利用量 77 亿
5、立方米，煤层气产量（地面抽采）约 44亿立方米，利用量 38 亿立方米。进口天然气快速增加。天然气进口战略通道格局基本形成。西北战略通道逐步完善，中亚 A、B、C 线建成投产；西南战略通道初具规模；东北战略通道开工建设；海上进口通道发挥重要作用。“十二五”期间累计进口天然气超过2500 亿立方米，是“十一五 ”天然气进口量的 7.2 倍，2015 年进口天然气614 亿立方米。天然气在一次能源消费结构中占比提高，用气结构总体合理。32015 年全国天然气表观消费量 1931 亿立方米，“十二五” 期间年均增长 12.4%，累计消费量约 8300 亿立方米，是 “十一五”消费量的 2 倍，201
6、5 年天然气在一次能源消费中的比重从 2010 年的 4.4%提高到 5.9%。目前天然气消费结构中，工业燃料、城市燃气、发电、化工分别占 38.2%、32.5%、14.7% 、14.6%，与 2010 年相比， 城市燃气 、工业燃料用气占比增加，化工和发电用气占比有所下降。基础设施布局日益完善。“十二五”期间累计建成干线管道 2.14 万公里，累计建成液化天然气（LNG）接收站 9 座，新增 LNG 接收能力 2770 万吨/年，累计建成地下储气库 7 座，新增工作气量 37 亿立方米。截至 2015 年底，全国干线管道总里程达到 6.4 万公里，一次输气能力约 2800 亿立方米/年，天然
7、气主干管网已覆盖除西藏外全部省份，建成 LNG 接收站 12 座，LNG 接收能力达到 4380 万吨 /年，储罐罐容 500 万立方米，建成地下储气库 18 座，工作气量55 亿立方米。全国城镇天然气管网里程达到 43 万公里，用气人口 3.3 亿人，天然气发电装机 5700 万千瓦，建成压缩天然气 /液化天然气（CNG/LNG）加气站 6500 座，船用 LNG 加注站 13 座。技术创新和装备自主化取得突破进展。初步掌握了页岩气综合地质评价技术、3500 米以浅钻完井及水平井大型体积压裂技术等，桥塞实现国产化。形成了复杂气藏超深水平井的钻完井、分段压裂技术体系。形成了高煤阶煤层气开发技术
8、体系，初步突破了煤矿采动区瓦斯地面抽采等技术。自主设计、建成了我国第一座深水半潜式钻井平台，具备了水深 3000 米的作业能力。国产 X80高强度钢 4 管批量用于长输管道建设，高压、大口径球阀开始应用于工程实践，大功率电驱和燃驱压缩机组投入生产使用。体制机制改革取得阶段性成果。油气体制改革稳步推进，页岩气矿权以招标方式对多种主体开放，常规天然气上游领域改革率先在新疆进行试点。初步组建起行业监管队伍，基础设施向第三方公平开放开始实施，混合所有制改革力度不断加大，数条跨省主干管道引入多种投资主体。天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量气与增量气价格并轨，理顺了非居民用气价格。“十二五”期间我国天
9、然气产业发展取得了很大成绩，同时也面临一些问题。勘探开发投入不足，效率偏低，勘探开发对象日益复杂，上产稳产难度大。非常规天然气开发经济性有待进一步提高。基础设施公平开放不够，储气调峰设施建设严重滞后，城市储气能力亟需加强。气田开发和天然气基础设施建设协调难度加大，管道 5 安全状况不容乐观。总体来看，“十二五”前期我国天然气产业保持高速发展势头，从 2013年下半年开始，受宏观经济增速放缓、国际油价大幅下跌、气价机制尚未理顺等因素影响，天然气需求增速出现阶段性放缓。（二）发展形势与过去十年天然气需求快速增长、供不应求的状况不同，“十三五”期间，随着国内产量的增加和进口能力的增强，天然气供求总体
10、上将进入宽平衡状态。同时，受产业链发展不协调等因素影响，局部地区部分时段还可能出现供应紧张状况。随着油气体制改革深入推进，天然气行业在面临挑战同时迎来新的发展机遇。1、发展机遇能源生产和消费革命将进一步激发天然气需求。在经济增速换档、资源环境约束趋紧的新常态下，能源绿色转型要求日益迫切，能源结构调整进入油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的更替期，优化和调整能源结构还应大力提高天然气消费比例。十八大提出大力推进生态文明建设,对加大天然气使用具有积极促进作用。巴黎协定的实施，将大大加快世界能源低碳化进程，同时，国家大力推动大气和水污染防治工作，对清洁能源的需求将进一步增加。新型城镇化进程加快提供
11、发展新动力。“十三五”城镇化率目标为 60%，城镇化率每提高一个百分点，每年将增加相当于 8000 万吨标煤的能源消费量。当前我国城镇化水平仍然偏低，新型城镇化 6 对高效清洁天然气的需求将不断增长，加快推进新型城镇化建设将积极促进天然气利用。资源基础为天然气增产提供保障。我国天然气资源探明程度仅 19%，仍处于勘探早期，剩余经济可采储量 3.8 万亿立方米，国内天然气产量仍将继续保持增长趋势。目前我国已相继发现并建成了四川、鄂尔多斯、塔里木、柴达木和近海海域等大型气区。四川磨溪气田已建成投产，南海陵水气田、川西彭州气田、川南页岩气田等一批大中型气田处于前期评价或产能建设期，这批气田将成为今后
12、天然气上产的主要构成。页岩气等非常规气初步实现商业化开发。国际天然气供应逐渐总体宽松。近年来，国际油气勘探开发技术不断取得突破，美国页岩气革命使世界天然气供需格局发生深刻变化，天然气供应宽松，价格大幅下跌，国际天然气供应宽松态势为我国引进境外天然气资源创造了良好外部条件。油气体制改革步伐加快。油气体制改革将在放宽市场准入、完善管网建设运营机制、落实基础设施公平接入、形成市场化价格机制、完善行业管理和监管等方面深入推进，更充分发挥市场在资源配置中决定性作用，公平竞争开放有序的现代油气市场体系将逐步形成。2、面临的挑战大幅增加天然气消费量难度较大。“十三五”期间中国能源转型面临很大挑战，天然气是中
13、国能源转型最为重要和现实的抓手，但相比于其他能源，其发展也面临严峻挑战。提高天然气在一次能 7 源消费结构中的比例存在较大不确定性，按照原有发展模式显然无法实现，需各方强有力的协同，并研究制定大力鼓励天然气利用的支持政策。国内勘探投入不足。国内天然气资源丰富、探明率低，还处在勘探早期，具备快速增储上产的物质基础。由于地质工作程度和资源禀赋不同，油气领域勘探开发主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性不够等原因，石油公司勘探主要集中在资源丰度高的地区，新区新层系风险勘探，页岩气等非常规资源勘探投入不足。一些国内企业通过“走出去”已获得国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制
14、约了多元资本投入。同时，国际油价持续下跌，石油企业上游领域投资减少，更直接影响国内天然气储产量增加。体制机制制约和结构性矛盾问题突出。随着天然气产业快速发展，产业结构性矛盾日益突出，部分原有政策已不适应新的发展形势，储气能力严重滞后，保供难度日益增加。勘探开发和管道输送环节主体少，竞争不足，管道运营不透明，难以实现第三方市场主体公平接入。行业行政垄断和区域分割比较严重，输配环节过多，费用过高，最终用户没有获得实惠。市场化体制机制不健全，竞争性环节竞争不够充分，价格变化难以完全真实反映市场供求关系。进口高价合同气难以消纳，企业背负经营压力，天然气供应风险加大。法律法规体系不健全不完善，行业监管越
15、位和缺位现象同时并存。基础设施建设任务繁重，管道保护工作难度加大。“十三五”期间天然气管道及储气设施建设任务艰巨，协调难度加大。随着城镇化率逐年提高，城镇范围不断扩大，管道建设运行过程中与城乡规划的矛盾时有发生，管道占压情况比较严重，第三方破坏、损伤现象突出，管道安全风险加大。二、指导思想和目标（一）指导思想全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入落实习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以能源供给侧结构性改革为主线，遵循“四个革命、一个合作”能源发展战略思想，紧密结合“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略，贯彻油气体
16、制改革总体部署，发挥市场配置资源的决定性作用，创新体制机制，统筹协调发展，以提高天然气在一次能源消费结构中的比重为发展目标，大力发展天然气产业，逐步把天然气培育成主体能源之一，构建结构合理、供需协调、安全可靠的现代天然气产业体系。（二）基本原则国内开发与多元引进相结合。天然气供应立足国内为主，加大国内资源勘探开发投入，不断夯实资源基础，增加有效供应；构筑多元化引进境外天然气资源供应格局，确保供气安全。整体布局与区域协调相结合。加强统筹规划，加快天然气主干管网建设，推进和优化支线等区域管道建设，打通天然气利用“最后一公里”，实现全国主干管网及区域管网互联互通。保障供应与高效利用相结合。坚持高效环
17、保、节约优先，提高利用效率，培育新兴市场，扩大天然气消费。加快推进调峰及应急储备建设，保障管道安全。以人为本，提高天然气安全保供水平，保障民生用气需求。深化改革与加强监管相结合。加快油气体制改革进程，不断创新体制机制，推动市场体系建设，勘探开发有序准入，基础设施公平开放，打破地域分割和行业垄断，全面放开竞争性环节政府定价。加强行业监管和市场监管，明确监管职责，完善监管体系。自主创新与引进技术相结合。加强科技攻关和研发，积极引进勘探开发、储存运输等方面的先进技术装备，加强企业科技创新体系建设，在引进、消化和吸收的基础上，提高自主创新能力，依托重大项目加快重大技术和装备自主化。资源开发与环境保护相
18、协调。处理好天然气发展与生态环境保护的关系，注重生产、运输和利用中的环境保护和资源供应的可持续性，减少环境污染。（三）发展目标1、储量目标常规天然气。“十三五”期间新增探明地质储量 3 万亿立方米，到 2020年累计探明地质储量 16 万亿立方米。页岩气。“十三五”期间新增探明地质储量 1 万亿立方米，到 2020 年累计探明地质储量超过 1.5 万亿立方米。煤层气。“十三五”期间新增探明地质储量 4200 亿立方米，到 2020 年累计探明地质储量超过 1 万亿立方米。2、供应能力2020 年国内天然气综合保供能力达到 3600 亿立方米以上。3、基础设施“十三五”期间，新建天然气主干及配套管道 4 万公里，2020 年总里程达到 10.4 万公里，干线输气能力超过 4000 亿立方米/ 年；地下储气库累计形成工作气量 148 亿立方米。4、市场体系建设加快推动天然气市场化改革，健全天然气产业法律法规体系，完善产业政策体系，建立覆盖全行业的天然气监管体制。
