1、中国公务员制度与英国文官制度的简要比较摘 要：在民主大发展的时代背景下，每个现代政治发达的国家无不建立了适应民主和国情的政府人事管理制度。英国作为世界上最早建立民主制度的国家，其政府工作人员的管理制度对于中国的人事行政制度既有相同也有区别，更多的可以为当前中国政府人事行政制度的改革和完善提供借鉴意义。关键词：英国文官制度 中国公务员制度 比较 借鉴参考现代公务员制度，是人类社会文明发展到一定阶段的产物，是现代化国家政治制度中的重要内容，也是现代国家政治文明的重要表现。自 1855 年英国颁布第一个枢密院令，标志着具有现代意义的公务员制度正式诞生1。在随后的150 多年里，全世界的许多国家和地区
2、开始实行了本国的公务员制度。迄今为止，中国公务员制度的诞生和发展经历了比较短的时间，在管理和培养等方面还有待于不断的改进和完善。通过与英国这个现代政治文明较长，公务员制度发展比较完善的国家进行比较，对于开阔我国政府人事制度建设和发展的视野，改革和完善我国公务员制度，并吸收和借鉴其先进的管理经验和管理理念，具有重要意义。同时也是我国扩大改革开放的，不断推进当前我国政治体制改革的一个重要方面。文章主要从以下几个方面进行简要的比较和说明。一、公务员的涵义比较和公务员的范围由于世界各国的社会政治经济制度、历史变化发展、文化传统和理论认识等存在着较大的差异，对于公务员的理解和认识并不尽相同，其外延和内涵
3、也千差万别。对于公务员的称呼也有不同，英国称公务员为文官，而中国则成为公务员。要想理解两国公务员制度的差异，进行一些简单比较，需要首先从公务员含义和公务员制度的范围开始比较。英国对“公务员”的涵义没有一个精确的定义，英文 Civil Servant 愿意即是“文职仆人”或“文职服务员” ，意译成中文为“文官” ，也有人意译为“文职公务员” 。究其本意，在英国文官统计资料（年刊） 中定义为：“文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治（或司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员，以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支付薪水的工作人员。 ”根据其中的解释，英国公务员可以理解为
4、在英国中央政府中不是通过选举和政治任命的、可以长期任职的政府文职工作人员，不包括经选举或由议会同意任命的大臣，法官、军人和公共企事业单位的职员和地方政府机构的人员。英国公务员的涵义既包括其内涵又规定了它的外延，限定了公务员的范围和成为公务员的工作的要求。英国这种公务员的涵义采用的是狭义的公务员的定义，仅指在中央级政府中工作的，非经选举或议会任命的，不受党派选举限制，可以长期任职的工作人员。中国公务员制度中公务员的涵义，根据 2005 年 4 月 27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次回忆通过的中华人民共和国公务员法的规定，进行理解。公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政
5、负担工资福利的工作人员2。由此可以看出中国的公务员应该具备 3 个条件：一是依法履行公职，而是具有国家行政编制，三是其工资和福利是有公共财政支付。根据公务员法中的规定，我国公务员的范围不仅包括政府及其各部门工作人员，还包括国家的司法机关的工作人员，中国共产党各级部门工作的工作人员，全国人大机关工作人员、全国政协机关工作人员、各民主党派机关的工作人员以及国有公共企事业单位的部分拥有行政编制的工作人员都可以称之为公务员。这一范围界定体现了我国现行政治制度的基本特点。从此可以体现出中国公务员采用的是大范围的定义，外延广阔，采用的是广义上的公务员定义。英国的文官和中国的公务员在内涵上都是只政府工作人员
6、，但又有区别，中国的公务员既包括中央政府及其各部门工作人员，也包括地方各级政府和部门；英国文官仅仅指在中央政府工作的部分工作人员。外延的差异更大，中国公务员的范围远远大于英国文官制度的范围。在日常的管理过程中，由于中国的公务员队伍过于庞大和种类繁杂，管理成本高，管理困难大，而且当前管理的水平也有待于提高。反观英国的文官制度，范围小，公务员界定清晰明确，管理方便，管理成本和难度较小，管理方式和方法也更加合理有效。中国公务员制度在这方面应该认真参考和借鉴，努力提高管理水平，降低管理难度和管理成本。二、中、英两国公务员制度产生的背景和发展过程十九世纪四、五十年代，英国率先完成了以蒸汽机动力为标志的第
7、一次工业革命，生产效率大幅度提高，工业和城市化进程快速推进，开始引起社会结构发生巨大变化。这些新变化要求政府改革管理体制，转变管理方式和提高管理水平，为英国文官制度的诞生提供了经济和社会基础，也是其诞生的重要推动力。同时，随着资产阶级革命在欧美等发达国家的逐步稳固，资产阶级先进的政治思想和理论，如社会契约论、主权在民理论和权力制衡等思想开始被普通民众认同。加之鸦片战争英国对清王朝的侵略，学习到了存在了 1000 多年的中国科举制度，对于文官制度的诞生具有借鉴意义。此外，由于英国政党政治和选举制度导致政府职位的激烈竞争，出现“政党分肥” ，影响了政府日常工作的连续性和稳定性，政治改革势在必行。这
8、些都成为英国文官制度建立的必要条件，也是其诞生的背景。1854 年，在英国政府授意下，诺斯科特和杜威廉提出了关于建立英国常任文官制度的报告 ，也称诺斯科特杜威廉报告 ，报告建议政府建立以“公开考试选拔、划分种类管理、实行功绩制和统一管理”为原则的文官制度。在此基础上，1855 年，英国颁布了文官制度改革的第一个枢密令，1870 年，英国又颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院令。通常人们将第一个枢密院令的发布作为英国公务员制度创立的标志3。随着经济社会的不断发展，各种新的社会思潮的出现和社会问题的涌现，英国文官制度经历了几次重要的改革。20 世界 60 年代，人们对于政府文官效率低下与浪费的批评
9、日益增多。1966 年初时任英国首相威尔逊任命富尔顿等 12人组成委员会对文官制度进行全面研究，于 1968 年提出了著名的富尔顿报告，指出了当时文官制度的六大缺陷。并于 1968 年对文官制度改革进行了“加强文官的政治地位，加强文官培训调整录用范围”等六大项内容的改革，产生了重要影响。1979 年撒切尔夫人上台后针对于旧的弊端和不良习惯再次进行了以“削减文官人数和调整结构” 等为内容的改革。随着英国行政改革的不断深入，布莱尔政府上台后，随即又确立了各级公务员的核心能力标准4。进一步深化了英国文官制度的改革。总之，英国文官制度从产生发展到目前 150 多年里，已经达到了较为完善的程度。中国公务
10、员制度是随着十一届三中全会后，我国改革开放不断深入发展逐渐开始形成的，其形成和发展也是我国改革开放的成果之一。由于我国传统干部人事制度存在笼统庞杂，管理权限过分集中、管理方式陈旧单一、管理制度和法规不健全等弊端，随着改革开放基本国策的推进，旧的人事制度不能适应新的社会经济发展的需要，政府工作效率地下和工作人员素质低下等矛盾日益严重，对其改革的形势越来越迫切。1980 年以后，我国开始对于干部人事制度进行大量的讨论。从 1984 年至 1986 年，起草国家行政机关工作人员条例成为国家公务员暂行条例的前身5。1993 年 8 月国家公务员暂行条例正式颁布，并于 1993 年 10 月 1 日正式
11、生效，成为中国公务员制度初步形成的标志。随后，中国共产党中央和国务院对于国家公务员暂行条例进行总结和完善。2005 年 4 月，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了中华人民共和国公务员法 ，与 2006 年 1 月 1 日起生效实施。这是我国第一部属于干部人事制度管理总章程性质的法律，是我国 50 多年来干部人事管理工作历史上的重要里程碑，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设都有重要意义6。英国文官制度经过 150 多年的发展，通过历次的重要改革，逐步达到完善。我国公务员制度由于发展时间短，政治环境特殊等原因，还有许多有待于改进和完善的地方。需要不断借鉴和学习英国等西方发达国家
12、的公务员管理制度，推进我国政治体制改革，努力完善人事管理制度。坚持以人力资源管理发展的新思想和科学发展观为指导，提高我国公务员管理水平，使其适应我国当前政治经济社会发展的需要。三、英国文官制度和中国公务员制度的比较与借鉴我国公务员制度从产生到现在只有近 30 年得时间，在这 30 年得探索与实践中，我国公务员制度的建设已经取得了较大的成就。初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立了以中华人民共和国公务员法为核心的国家公务员法律制度框架。但是由于我国推行的公务员制度时间较英国相比较短，我国政治体制改革到达攻坚阶段，很多改革和政策仍处于探索阶段，体制转轨尚未完成，因此，我国目前的公务
13、员制度还存在不尽如人意的地方，有诸多的缺陷和不足。而英国文官制度从诞生到今天已经发展了 150 多年，经过重大的改革和发展历程，在各方面已经处于成熟阶段，无论是在考试录用、人员培训、奖励与惩罚机制、任免与升降、工资福利、分门别类的管理还是辞职、辞退与退休管理等各方面对于我国公务员制度的进一步发展和完善具有重要的参考借鉴作用。我国的基本国情和英国的国情迥然不同，政治制度、政治环境以及民主文化等千差万别，这些都客观的决定了两个的公务员制度存在差别。尤其是在公务员制度改革的目标、战略、步骤、方式方法以及指导思想和基本原则都不相同。但是改革的目标却是不谋而合，即：立足于国情和发展情况，力求改变和改革传
14、统人事制度，以适应新时期政府管理的需要。努力提高政府效率，为了更好的为社会提供公共服务，满足社会经济发展的需要和促进社会的不断进步。通过英国文官制度与中国公务员制度在内涵、产生背景和发展过程的比较，对于我们认识中国当前公务员制度和国家行政人事管理制度具有一定的启发。在比较中，我们能够发现到中英两国在公务员制度中在大的方面的差异，对于今后在学习和借鉴管理制度中起着方向性的指导作用。同时，也是对于学习西方政治制度课程的一个检验。参考文献1 姜海如： 中外公务员制度比较第 1 页，商务印书馆 2003 年。2 十届全国人大常委会 中华人民共和国公务员法第一章总则第二条，中国法制出版社 2005 年 4 月3 姜海如： 中外公务员制度比较第 36 页，商务印书馆 2003 年4 李和中、陈广胜： 西方国家行政机构与人事制度改革第 73 页，社会科学文献出版社 2005 年5 夏书章： 行政管理学 （第四版）第 133 页，高等教育出版社、中山大学出版社2010 年6 夏书章：行政管理学 （第四版）第 134 页，高等教育出版社、中山大学出版社2010 年西 方 政 治 制 度结业论文专业班级：09 行政管理（2）班学 号： 20090704310079 姓 名： 李 俊 任课老师： 江 红 义 2011 年 5 月 3 日
