1、1公务员公务行为与个人行为的区分标准国家意志是由国家公务员的行为实现的。公务员同时也是国家公民，其双重的身份决定了公务员的行为并不一定是公务行为。区分公务员的行为是公务行为还是个人行为，在法律上至少在以下方面具有重要意义：确定其行为是否属于法律行为；确定其行为是否具有行政法律性质；确定行为的法律后果是由公务员所在机关承担还是由本人承担；确定行为引发诉讼的性质是行政诉讼还是其他诉讼，诉讼主体是公务员所在机关还是其本人。国家行政机关的公务员的公务行为与个人行为的确认与划分在理论上并不容易，在实践中则更为困难。本文从行为特征角度对公务行为与个人行为的界定标准作出探讨。公务行为是国家公务员基于行政职务
2、关系，以行政主体名义实施的行政行为称为公务行为。个人行为是以个人名义实施的，与行政职务无关的行为。两者在概念上的区别不无争议，但是，现实中，有时公务员所实施的行为是假借行政机关名义，为自己或他人谋求私利的行为，若此种行为产生的不利后果由行政主体承担则不尽合理；有时公务员实质上是履行职责行为，但在事后行政机关以公务员的行为属于个人行为为由推卸责任，此种情况下如果由公务员个人承担责任，则违背公平原则。在具体的社会生活中，公务员实施的行为是公务行为还是个人行为可以从以下方面加以判断：2一、行为主体标准公务行为的主体是公务员，行为主体具有公务员的身份。如果行为主体没有公务员身份，或者丧失了公务员身份，
3、除非是经过依法授权行使公务，或者是经行政机关委托代理行政事务，否则行为不是公务行为。“公务员”一词，是从外文“civil servant 或者 civil service”翻译过来的。原意是“文职服务员” 、 “文职仆人” 。现代意义上的公务员制度，形成与 19 世纪中后期，首先是在法国、英国、美国等西方国家出现。在沿袭封建官吏制度的基础上，在选任、职权、激励与监督机制等方面，现代各国大都形成了较为完善的管理制度。各国对公务员的称谓不仅一致，在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失即可以长期任职的文职人员；美国则称为“政府雇员” （governmental empl
4、oyee） ；日本在二次世界大战前称“文官” ，战后改称为“公务员” ；法国直称为“公务员” ；我国则通常称公务员为国家干部或者行政人员。法律意义上公务员是指在各级政府机关中，行使国家行政职权，依法执行国家公务的人员。我国公务员法法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 尽管称谓不一， 但是现代各国的公务员都具有以下特征：（一）属于特定的国家机关公务员必须是隶属于特定国家机关的工作人员。在我国，公务3员隶属于国家行政机关，权力机关、审判机关、检察机关、军事机关等国家机关，以及企业事业或者其他社会组织内的工作人员都不属于公务员。（二）从事特定的职业公务
5、员担任一定的行政职务，依法从事行政事务。如果公民虽然隶属行政机关，但是，在行政机关没有行政职权，不从事行政事务，那么，该公民就不具有公务员身份，其行为也就不是公务行为。（三）经过特殊的选任公务员是国家特定部门经过特别的程序选拔与任用的工作人员。不经特定的程序，公民并不能因为行使行政职权或者承担行政义务，自然成为公务员。没有经过特定程序取得公务员身份的公民，不经法律上的授权或者行政机关的合法委托，无论是否已公务名义，其行为都不能产生行政法律意义。 （四）具有特殊的身份公务员与国家存在职务上的隶属关系，有特殊的法律地位。公务员经国家的授权，以国家的名义执行公务，国家承担其公务行为产生的法律后果。从
6、行为主体身份角度划分公务行为与个人行为的标准主要有三个：1.公务员的行为以所属行政机关名义作出的属公务行为，以自己名义作出的，则属个人行为。2.公务员的行为是在他的职责范围内作出的，属于公务行为如果超出职责范围，必须结合第一标准和4第三标准综合认定 3.公务员的行为如果是执行单位的命令或委托而作出的，不管单位的命令或委托是否超越权限，属于公务行为。二、行为意志标准公务行为是公务员以国家名义实施的职责行为，因此，公务行为在主观上应当是出于行为人所在机关的意志，而不应当是行为人本人的意志。公务员实施某种行为，如果主观的意志和目的是执行职务，具有公务意志，则可以认定为公务行为；如果公务员主观上没有执
7、行职务的意图和目的，即使依社会公众看来，有执行公务的表征，也不应认定是公务行为。从主观意志角度来看，公务行为应当具有下列特征之一：（一）明示的公务意志公务员在作出权力性行为时，如果明确表示公务意志,出示有效公务标志或证件,则可认定行为人是以公务员身份,正在代表行政主体实施公务行为。因为公务员与行政主体之间的行政隶属关系足以让相对人相信公务员行为的公务性质。在这种情况下,不管公务员的行为是否超越了其法定或授权范围,也不管是否超越了行政权限,一律应认定为公务行为。（二）可推定的公务意志公务员在未表达任何公务意志,未出示任何公务标志的情况下，在行政权限范围内，公开地实施公权力行为,比如在公共场所实施
8、检查、扣押、罚款等，如果行为具有公务行为的表征，那末公务员的该行为可以被推定是公务行为，而非个人行为。因为行政权力具有5国家归属性、唯一主体性，自然人私用公权力的行为显属侵权或犯罪，所以，相对人没有理由认为其行为不属于公务行为。除非行为人明确表示自己的行为不属于公务，或者其行为明显不具有公务行为的表征，相对人可以轻易推定行为不属于公务行为。以行为人行为时的动机为行为性质的判断标准，可以避免自然人利用其公务员身份进行私人利益的表面公务行为。（三）被追认的公务行为在某种情况下，公务员实施的行为客观上没有职权或者超越职权，但是在主观上是出于公务意志，提供的是公共性义务, 不直接与特定相对人发生法律关
9、系。这类行为经行政主体认可或者默认，应当视为公务行为。比如具有合法身份的行为人未经合法授权发布行政命令、修建公共设施等事实行为。根据当代公务学说,公务范围已突破了公共权力范围,包含许多属于现代政府公共性义务的非权力行为。该行政事实行为虽然并不直接为相对人创设权利义务,但其公共性、普遍性却可能间接产生行政法律效果。如果由于公务员的事实行为致使公民权益受损,应由公务员所属行政主体承担法律责任，而不能以行为人不具有合法主体资格为由，否认行为的公务性质。由公务员实施的公务行为具有公务意志性，目的是实现公共利益；由公务员实施的个人行为不具有公共意志性，目的是个人利益。但是主观意志的内在性，决定了以依据主
10、管意志标准判定行为性质的困难性，在实践中，必须结合行为人的特定身份、职权性质与范围、行为的过程与结果等外在因素，本着公平正义原则判定行为人6的行为性质属于公务行为还是个人行为。 三、行为内容标准确定公务员行为是公务行为还是个人行为，不仅要看主体身份和行为的主观意志，更要看行为的客观内容。在判定行为性质时，学术界普遍认为应当考虑行为过程中的以下客观要素：（一）时间要素公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，除非有充分的理由可以认定公务员此时的行为不是公务；而在下班和非执行任务期间实施的行为，一般应当认定为个人行为，除非有充分的理由可以认定公务员此时的行为是公务行为。 （二）公益要
11、素公务员的公务行为是以维护和促进公共利益为根本目的的。因此，公务员的行为是否具有公益目的在很大程度上反映其行为的性质。公务员的行为服务于公共利益，一般可以判定为公务行为，不涉及公共利益而只涉及个人利益的，则属于个人行为。依此标准，假设公务员挪用公款经商的行为，纯粹是为了公益目的，即使超越了职权范围，仍属于公务行为，相应的行政机关就可能对其经营活动中的债权债务关系承担法律责任。公益标准在一定程度上就等于拓宽了行政相对方权利救济的途径。（三）职责要素公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；公务员7实施的职权范围之外的行为，如果直接或者间接地体现行政机关的意志，与履行职责有相关性，也属于公务
12、行为。比如公务员滥用职权行为，虽然是超越职责范围，但是仍然具有公务性质，其造成相对人权力损害，依法应当由公务员所在的行政机关承担国家赔偿则任。（四）命令要素公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。 （五）公务标志要素由于公务行为是公务员代表国家作出的，因而必须表明其身份。公务员执行公务佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。现代各国行政程序法对行政人员进行公务行为时的基本程序要求是表明身份，这既是保障相对人合法权益的需要，也是确保行政人忠于职守的需要。公务标志一般表现为特定的制服
13、、标记，身份表明则是公务员通过一定的语言或动作向相对人告知自己的身份，以公务标志及身份表明作为公务行为的形式标准已经为我国相关立法明确规定。例如， 行政处罚法第三十四条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。又如我国植物检疫条例 ，植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其他有关场所执行植物检疫任务，应穿着检疫制服或佩戴检疫标志。8只有以公务人员身份作出的，以执行公务为目的的，与法定职权相关的行为才是公务行为。正确区分公务员公务行为和个人行为，明确区分公务员公务行为和个人行为的方法，不管是对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。参考文献：【1】应松年著：行政法学新论,中国方正出版社 1998 年版。【2】姜明安著：行政法与行政诉讼法 ，中国卓越出版社，1990年版。【3】张树义：行政法与行政诉讼法学 ，2002 年 9 月版。【4】杨海坤、章志远著：行政法学基本论 ，中国政法大学出版社 2004 版。
