1、摘要： 我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织， 中华人民共和国城市居民委员会组织法在法律上肯定了居委会拥有自治权。但在现实中居委会的服务功能弱化，行政色彩浓厚，很大程度上违背了居委会诞生时的根本意愿。当前社区居委会普遍存在行政化倾向的问题，在实际运行中，主要不是从事自治的工作，而是依附于政府职能部门及其派出机关，承担着沉重的行政工作。本文通过对居委会职能和工作现状的分析，指出目前国内社区居委会存在自治性缺失，行政化倾向突出的问题。最后，为促进社区民主自治进程的目的，提出若干相应的对策。关键词 居委会，行政化，民主，对策ABSTRACT Neighborh
2、ood residents of urban communities are self-management, self-education, self-service grassroots level political organizations, “The Peoples Republic of China Organic Law of Urban Residents Committee“ have affirmed the neighborhood autonomy in the law. But in reality weakening of neighborhood service
3、s, administrative color is too much, which contrarys to the fundamental wishes of neighborhood birth . There are problems about administrative tendency in current community committees. In actual operation, the key is not self-service work, but attached the function department of the government and t
4、he sending office to undertake the administrative work. In this paper, the functions and work of the committees on the analysis, pointed out the existence of the domestic community committees, such as lacking of autonomy, and the tendency of administrative is too sharp. Finally, in order to promote
5、the process of the community democratic self-government, I will put forward several countermeasures.KEY WORDS Residents committee; administrative; democracy; suggestion目 录前 言 .31. 城市社区居委会的角色定位及其行政化现象 .41.1 城市社区居委会的角色定位及职能 .41.2 城市社区居委会的行政化现象 .52. 城市社区居委会行政化倾向的表现及其产生的具体问题：以“江门市良化西第二社区为例” .52.1 城市社区居委
6、会行政化倾向的具体表现 .62.1.1 城市社区居委会行政工作繁重 .62.1.2 城市社区居委会游走在“官管与民治之间” .72.2 城市社区居委会行政化倾向产生的具体问题 .82.2.1 定性定位问题 .82.2.2 工作职责问题 .82.2.3 换届选举问题 .93. 城市社区居委会行政化倾向的原因分析 .103.1 关于社区居委会的法律缺乏完善 .103.2 社区居委会与政府及其派出机关的关系混淆不清 .103.3 社区自治组织投入不足，缺少自主意识 .113.4 社区居民对社区的意识淡薄 .124.改善城市社区居委会行政化倾向现象的对策 .134.1 形成社区自治共识 .134.2
7、完善相应的法律、法规和制度 .134.3 政府适度减少干预，主要协助社区自治组织实行民主自治 .144.4 提高社区自治组织工作者素质，提高社区自治能力 .14结 论 .16参考文献 .16致 谢 .18前 言宪法明确了城市居民委员会的性质，居民委员会不是一级政权和行政组织，它是具有一套组织系统的群众性自治组织，是我国城市居民群众在本居住地域内自己管理自己、自己教育自己、自己服务自己的共同管理好本居住地区各项事务的组织，是人民群众直接管理自己事务的组织形式。可是，纵观居民委员会的发展历程，直到更名为社区居民委员会也未能走出自治不足的困境。社区居民委员会的自治不足，很大程度上源自其行政化倾向。本
8、文的选题目的主要是在实践观察与理论分析的情况下，讨论社区居民委员会的行政化想象，并经过思考，进而提出相应对策，改善当前社区居委会的行政化现象。在我国，关于社区居民委员会行政化现象的研究方面，黄开科的社区治理中的政府角色 、向德平的社区组织行政化：表现、原因及对策分析和胡勇的街道办事处与社区居民委员会关系探讨等对我国社区居委会存在的行政化现象及其原因、及对策各方面都有了一定的研究。同时，很多研究都表明，我国作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的实情。随着社区建设的深入，社区居委会作为社区的基层群众性组织，政府
9、联系广大群众的桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。但是，居委会行政色彩较前更强，对街道的实际隶属性质有所加强，社区自治能力非常薄弱。综上所述，我国城市居民委员会存在着浓厚的行政化倾向。我国正致力于构建社会主义和谐社会，在这样的背景下，建设和谐社区有了其必要性。但是，当居民委员会的行政化倾向现象过于严重时，会加重社区居民委员会的工作负担，削弱了居委会为社区居民服务的热情，降低了居委会的自治功能。法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。所以，改善社
10、区居民委员会的行政化倾向，提高社区居民委员会的自治功能，培养社区居民自治意识，有利于实现城市基层群众的自治，也有利于建设和谐社区。本论文通过理论分析与实际调查相结合的方法阐述江门市良化西第二社区居委会的行政化现象，从而探讨目前我国居委会普遍存在的行政化问题，研究其原因，提出相应对策，为推进社区居委会的民主进程提供有效方法。1. 城市社区居委会的角色定位及其行政化现象1.1 城市社区居委会的角色定位及职能“社区”是社会学中一个基本概念，在古代汉语中，并没有这个词汇。最早提出“社区”概念的是德国社会学家滕尼斯，他在 1887 年出版的社区与社会一书中最先使用了“社区”一词。他认为，社区是由同质人口
11、组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。人们加入这样的团体不是自己有目的选择的结果，而是因为他生于斯，长于斯，是自然形成的。这样的团体逐渐向由异质人口组成的、由分工和契约联系起来的、缺乏感情和关系疏远的社会过渡，是历史发展的必然趋势。 1“社区”一词由诞生到现在，经过一系列的演变与发展，人们对社区的界定虽然并不一致。但是，多数社会学家普遍认为，社区的本质因素包括社会互动、地域性和共同约束等等。2作为具有多重功能的地域社会生活共同体，社区还是一个有组织、有秩序的社会实体。社区生活中存在着许多人际关系和民间纠纷需要调解，存在着许多公共事务需要处理。所以，管理机构成了社区不可或缺的
12、要素之一。就我国目前的情况来看，我国的城市社区中的管理组织机构由三部分构成：社区党团组织、行政管理组织（市辖区政府和城市基层社区的街道办事处）和居民自治组织（城市的社区居民委员会） 。在城市社区中，社区居委会不属于党团组织，也不属于行政管理组织，而是居民的自治组织。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织， 中华人民共和国城市居民委员会组织法在法律上赋予了社区居委会居民自治组织的明确定位。城市社区居委会作为城市居民的基层群众性自治组织， 中华人民共和国城市居民委员会组织法在法律上明确规定了其职能任务。 （一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民
13、履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事务；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。 31.2 城市社区居委会的行政化现象城市社区居委会是社区走向自治的具体实施主体，作为城市居民自我管理、自我教育、1 张明亮.城市社区建设读本M.北京：中国社会出版社，2004 年，第 2 页2 刘庆龙.中国城市社区M.郑州：河南人民出版社，2008 年，第 3 页3
14、 中华人民共和国城市居民委员会组织法 （1989 年 12 月 26 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）第三条自我服务的基层群众性自治组织，法律赋予了城市居委会在社区公共事务的决策和处理上拥有较大的自主权。另一方面， 中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条中明确指出，居民委员会需要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。实际上，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务。这样，城市社区居委会不单单只是基层群众性自治组织。实际上，居委会承担着复杂的双重角色：一方面要处理好社区内的公共事务；另
15、一方面则要办理政府及其派出机构委托的事务。城市社区居委会既要向本地居民负责，为社区居民服务。又要对政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构委托的事务。实践中，从居民委员会的发展过程中可以看出，虽然它是一个基层群众自治组织，但其自治功能并没有得到充分的发挥，其运行过程带有浓厚的行政色彩。在现实中，事实上甚至成了街道办事处的下级组织，变成了准政府性质的行政机构。2.城市社区居委会行政化倾向的表现及其产生的具体问题：以“江门市良化西第二社区为例”2.1 城市社区居委会行政化倾向的具体表现2.1.1 城市社区居委会行政工作繁重居委会工作过多，负荷过重，行政色彩浓厚，是当前城市社区居委会行政化倾向的
16、鲜明表现。在实际工作中，城市社区居民委员会很少表现出居民自治组织的特性，而是成了街道办事处的附属机构。理论上，居民委员会应该把工作重心放到办理好社区事务，对本地居民负责。但是，事实上居民委员会的日常工作往往不是立足社区自治调动居民的社区参与，相反是接受政府委派的各项工作并接受政府的检查评比。各级政府委派或交办的事情通常达100 多项，涉及到民政帮困、计划生育、调解纠纷、环境卫生、社会治安、社区服务、社区宣传教育、文明达标、外来人口登记与管理、收费收款等十大类。 4江门市良化西第二社区由五名居委会干部组成，繁复的工作无可否认是沉重的负担。在如此的行政工作中，居委会干部时常只能无奈地接受。4 徐永
17、祥.社区发展论M.上海：华东理工大学出版社，2000 年，第 244 页忙于开会、应付检查、完成政府及其派出机构下达的任务，居委会干部与政府公务员的工作已经难于准确区分。作为一个群众性的自治组织，主要职责本应该是为社区居民服务。但是，面对这样或那样的会议和压力沉重的各项评比，居委会干部往往缺乏精力实实在在地完成好本职工作。除了会议与评比，居委会还要完成政府及其派出机构委派的各种任务。例如，在良化西第二社区，居委会就要承担着收取扫街费以及各种罚款收费等等的任务。居委会干部毕竟不是公务员，社区居委会也不是行政部门，繁重的行政工作难免会导致居委会行政化倾向的加剧。2.1.2 城市社区居委会游走在“官
18、管与民治之间”要结合你的案例来说明问题顾名思义，城市社区居委会应该是由特定地域里的全体居民而不是其他组织或机构，决定设立或者解散的。而居委会除了为全体居民负责外，不应该有自己的利益诉求，也不应该直接听命于其他组织或机构。但是，事实远非如此。在国内，居委会的职能和工作现状表现着复杂的双向性。一方面，居委会与政府及其派出机关之间体现着明显的领导与被领导的关系。另一方面，居委会与社区居民有着密不可分的关系。通俗地说，城市社区居委会游走在“官管与民治之间” 。城市社区居委会依附于街道办事处，已经是不争的事实。良化西第二社区在日常工作上，政府各职能部门或派出机关指派的行政任务占居委会工作的 80%以上，
19、居委会承担的主要是行政工作。在运行方式、考核机制等方面，居委会也体现着明显的行政化。人事和工资均由上级街道办事处说了算，居委会大部分工作以上面的安排为主。现实中居委会的服务功能严重缺失，取而代之的是行政化的运行方式，明显地隶属于街道办事处。而目前对城市社区居委会的监督考核名义上有两种形式：一种是居民民主评议社区居委会，一是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在实际中，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩。因此，街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位，左右着社区居委会的工作取向。居委会接受政府相关职能部门及其派出机关直接领导的同时，还需对本地居民的利益
20、负责。居委会干部一方面要承担繁复的行政工作，同时也要兼顾处理社区的公共事务。在处理社区内部事务的过程中，居委会有着较强的自主权。但是，这其中大部分的都只是鸡毛蒜皮的事情。在观察中发现，良化西第二社区居委会在日常工作时间里经常需要处理社区发生的事情。比如说，楼房的防盗门坏了、社区里的下水道堵塞了、社区广场设施损毁了等等，居委会都要负责联系维修的工作。居委会还有一个很重要的任务，就是调解居民之间的任务。在调查过程中，不少居民到居委会进行投诉。有投诉邻居晚上打麻雀声量过高导致扰民的，有投诉邻居在阳台使用煤炉产生废气的，有投诉邻居乱抛垃圾影响社区环境等等。总之，居委会的工作时间里都要时刻准备着接受居民
21、这样或那样的要求。居委会在这种情况下，理论上说是有着居民自治的特性。在理论与法律上，居委会应该是单纯的居民自治性组织。但在我国的基本国情影响下，居委会仍然存有其浓厚的行政色彩。游走在“官管与民治之间” ，说明我们的居民委员会仍然未能实现真正的民主自治，还需要在行政化的情况下摸索前进。2.2 城市社区居委会行政化倾向产生的具体问题2.2.1 定性定位问题中华人民共和国城市居民委员会组织法明确将城市居委会定性定位为基层群众性自治组织，接受政府及其派出机关的指导，服务于本地居民。但在居委会行政化倾向下，居委会的定位产生了实质性的变化。服务功能的弱化，行政色彩浓厚使居委会转变为准政府性质的行政机构。居
22、委会名义上还是实行居民自治，实质上却已经隶属于街道办事处。江门市良化西第二社区，很普通的一个居委会，同时也是定位模糊的居委会。先不说本地居民对居委会的认识，毕竟大部分人对居委会的定位本来就是含糊不清的。在一般人的眼中，社区居委会跟政府机构基本上是等价的，居委会就像是政府为了管理社区而诞生的。这种居委会的定位思想不仅在居民中存在，就连在居委会委员中也存在。良化西第二社区居委会，按照委员们的说法，他们普遍都是按照江门市北街街道办事处的指示开展工作。当居委会自治功能严重弱化，它就很难将自身定位为基层群众性自治组织。当居委会的定性定位发生变化时，会严重影响其工作取向。作为居民自治组织，主要服务对象是本
23、地居民，对居民的最大利益负责。但当居委会依附于街道办事处，其主要服务对象成了上级政府职能部门及其派出机关。这样，居委会的工作主要是能完成上级委派的任务工作，接受上级的监督、考核以及评比。居委会将自身定义为准政府性质的行政机构，一方面是与法律背道而驰，同时也违背了其诞生的本质意愿。行政化倾向不能改善，居委会的定性定位问题难于解决，影响着民主建设的进程。2.2.2 工作职责问题居委会是城市基层群众性自治组织，主要的工作职责应该是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，致力协助政府及其派出机关去做与居民相关的工作。而且，这都要以不影响居民自治为前提。但在国内，大大小小的社区都承担着沉重的行
24、政工作。也就是说，居委会每天都在忙着本不该管且难管好的行政事务。良化西第二社区居委会与很多其他居委会一样，每天都要处理很多复杂的行政工作。在调查期间，适逢居委会在处理计划生育统计工作以及外来人口登记工作。居委会本应该是协助政府处理这些与本地居民相关的工作，但是很大程度上居委会是完成工作的主要实行者。居委会中懂电脑的委员不多，而且也仅仅只有两台电脑。在统计数据的时候，很多时候都要靠委员先用纸笔记录，再慢慢输入电脑。良化西第二社区居委会所管辖的区域并不很大，但是要处理街道办事处下派的任务还是很吃力的，毕竟委员们都不是公务员。除了要完成沉重的行政工作任务，他们还要经常接受上级的考核和接受多种多样的评
25、比。良化西第二社区居委会里的书柜上摆着不少的奖状，说明了每年下来迎接评比工作占了居委会不少的工作量。而且，不仅整个居委会要接受考核，每一民委员都必须接受考核。所以，良化西第二社区居委会的工作任务与政府机构已经十分相似。每个人的精力都是有限的，居委会的能力同样是有限的。居委会天天如是地完成政府职能部门及其派出机关指派的行政任务，还要接受上级大量的行政考核与评比。这样的工作强度，居委会干部的工作难免与居民的实际需要有所背离。工作职责的问题，影响着居委会干部的工作热情，削弱了居委会的社区服务功能。2.2.3 换届选举问题要结合你的案例来说明换届选举的问题1989 年 12 月 26 日，全国人大常委
26、会通过的并自 1990 年 1 月 1 日期施行的中华人民共和国城市居民委员会组织法 ，对居委会成员选举产生的法律规定是：“居民委员会主任，副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表 2 至 3 人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。 ”显然，法律明确规定了居委会的主任、副主任和委员都必须经由跨小组的居民直接选举产生。然而，法律规定与现实毕竟是两码事。20 世纪 90 年代中期以前，我国城市居委会成员基本上都未能做到由居民的“民选”产生，多为上级政府及其派出机关街道办事处指定或任命。即使是个别居委会搞选举，
27、也多为走过场摆个形式而已。直到现在，居委会的换届选举问题还未能得到根本的解决。很多居民在面对居委换届选举时，才知道居委主任原来不是政府任命的。长期以来，居委干部换届选举以上级政府及其派出机关街道办事处指定或任命的方式进行。良化西第二社区同样存在该问题，换届选举缺乏民主。据了解，良化西第二社区居委会的居委干部名义上是居民选举产生，实际上却还都是以上级政府及其派出机关任命的方式实行。良化西第二社区居委干部部分人员原不是本地区居民，却背负着居民自治的使命。更重要的是，居民委员会每届任期只有三年，一旦原居委不能连任，新来的居委又要花上一段时间熟悉社区，这很大程度上影响了居委的自治。所以，居委会的行政化
28、倾向中出现的换届选举问题，值得我们的深思。2009 年 4 月，国务院发布了国家人权行动计划（2009-2010） ，其中提出进一步扩大城市居民委员会直接选举的覆盖面，到 2010 年争取到 50%。 5居委会的行政化倾向严重，导致居民对居委会的换届选举概念含糊不清，阻碍居委会选举走向真正的民主。3.城市社区居委会行政化倾向的原因分析3.1 关于社区居委会的法律缺乏完善中华人民共和国城市居民委员会组织法是关于社区居委会的主要法律，其中包括了对居委会各方面进行的解释。但是，某些法律条款规定过于抽象，并未对居委会给予完善的法律支持。例如，对于居民委员会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织的问题
29、。 至今也无明确的法律规定，以至于一些政府官员和群众都将居委会视为基层政权的组织形式。因此，法律的规定仍然是模糊不清的。当法律缺乏完善的时候，现实中往往就会有相应问题难以解决。从实践方面来看，居委会的组织属性在模糊的法律条款下始终未能解决。现实的情况是，居委会成为依附于街道办事处的一个基层组织，行政化特征尤为突出。总的来说，法律缺乏完善往往给予了居委会出现行政化倾向的理论条件。3.2 社区居委会与政府及其派出机关的关系混淆不清关于居委会与政府及其派出机关的关系，从理论和法律上讲，居委会作为城市基层群众的自治组织，只应接受政府的工作指导、支持和帮助，协助政府及其派出机关做好与居民利益有关的公共卫
30、生、计划生育、优抚救济、社会治安等项工作，并且向政府及其派出机关反映居民的意见、要求和建议。因此，政府及其派出机关与居委会的关系本质上应是一种指导与被指导的关系，需要协助与实施协助的关系，听取居民意见、要求并接受居民考评与反映5 人权数字解读：2010 年居委会直选达到 50%J.领导决策信息，2009 年 5 月第 18 期这种意见、要求及考评结果的关系，而非领导与被领导的关系。政府部门有责任向居委会的工作提出适当的建议和参考性意见，而不应直接指派工作并直接考核评比居委会的工作状况。相反，政府部门应该经常地接受来自居委会及居民群众对其工作状况的考评。但理论与法律上的规定与实际情况并不吻合，甚
31、至完全相反，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责而非对居民负责。政府的去多职能部门为了使居委会能更多更好地承担自己委派的工作，实现本部门的工作目标，也喜欢和习惯于以考核、评比的指挥棒来支配居委会的工作。在这种情况下，政府实际上全面支配着居委会的工作，使居委会日益与居民相脱离，日益远离了自治的本性，成为代表政府管理社会的力量，成为基层政权的行政化组织。当社区居委会与政府及其派出机关的关系没有明确的定位，居委会则更倾向于依附于其街道办事处，表现出强烈的行政化。3.3 社区自治组织投入不足，缺少自主意识居委会的行政化现象，一定程度上受其主观倾向行政化的
32、影响，居委会对民主自治的渴望与追求又是其能否推进民主进程的重要因素。回顾历史，追溯居委会的发展过程，民主自治都只是停留在形式上的东西。在国内环境下，居委会一直行政色彩较为浓厚，甚少具有强烈的自主意识。政府的越位行为，更抑制了基层群众性组织的正常发展。过分依赖政府及其派出机关，使社区自治组织缺乏独立自主的动力，更不用说培养自主意识。客观上，由于社区资源主要来源于政府，为了获得政府下放的资源，居委会就唯有依附于政府。当政府及其派出机关做出与居民相冲突的行为时，很大部分居委会不但不敢给予抗议与制止，甚至还参与其中。其次，政府及其派出机关领导着居委会的工作。社区居委会方方面面都依附于政府及其派出机关，使其与政府之间的关系密不可分，不能独立起来。现实生活中，居委会可以说是代表政府管理社会的力量，其自主意识难以成长。慢慢地，居委会只能变成了行政性或准行政性的组织。3.4 社区居民对社区的意识淡薄社区居委会的行政化现象，与社区居民参与程度有关。民主自治的社区应该依靠居民的广泛参与来协助政府处理社区问题，扎实的群众基础是社区走向民主自治的基础。但就目前的形势来看，社区居民对社区的意识淡薄，对于社区事务的积极性不高。在居民参与度不高
