1、关于“五线”管制的思考与探讨 http:/ 2004-1-16 0:00:00 黄 平 湖 北 省 城 市 规 划 设 计 研 究 院 总 工 程 师 正 高 职 高 级 规 划 师贯彻落实好国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213 号）精神，是当前城乡规划工作的首要大事，各地正在狠抓落实，强化城乡规划的调控和监督。贯彻落实通知精神，在指导思想上就是要贯彻“四个坚持”，即坚持经济建设为中心，坚持为最广大群众服务，坚持可持续发展战略，坚持实事求是、讲求实效、量力而行，有效调控和制止各类与“四个坚持”不相适应的规划、建设开发行为。在实施城市规划“红线”控制的基础上，对城市绿地、水体、
2、历史文化保护区和重大基础设施用地影响范围实行“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”管制制度，正是对通知精神的具体响应。完善的“五线”管制制度，以城市规划强制性内容为核心主体，明确界定城市空间产权与用途，科学设置城市建设和扩张的轨道，为城市的可持续发展奠定基础。将为推进形成以依法控制为主、城市设计技术引导为辅的规划实施体制，建立健全规划管理行政过错追究制度和规划实施监督检查制度，提供规范的操作平台和清晰的检验系统。我国正处在城市化的加速期，近三年来城市化水平（城市实际居住人口口径）从30.89已提高到 37.66，在党的十六大报告提出的全面建设小康社会、实现新型工业化等一系列社会经济发展目标的引
3、领下，我国的城市发展将进入全面加速阶段。作为城市演化发展的一种趋势，社会空间的分异将不可避免，城市核心区与周围边缘区、城市开发与城市保护、富裕阶层与社会普通阶层以及社会弱势群体之间等为分配城市土地、环境以及其他资源的矛盾将日益凸现，因此，城市政府将通过提高资源分配的透明度，采取公众展示、公众参与，以及市场调节与政府管治相结合等一切公开化的手段来杜绝一切暗箱操作及由此而产生的腐败行为，不遗余力地保持城市的稳定发展。加强城市规划的引导调控显得越来越重要。同时，在计划经济体制向市场经济转轨的过程中，城市规划的作用机制发生了很大的变化，表现为城市建设的投资、建设主体发生了变化，城市政府的作用由城市建设
4、的重要主体向履行“引导、管理与监督”等职能转变。在这种历史大背景下，城市规划的功能要从限制大城市的扩张转向引导、调控和促进大、中、小各类城市协调健康发展；规划编制和实施的重点要从确定开发建设项目转向各类资源保护利用和空间管制；规划调控目标要从明确城市性质、规模和功能定位转向控制合理的环境容量和科学的建设标准；规划调控和管理的范围要从局限于城市规划区之内转向城乡一体化协调发展；规划编制、审批和调整的过程要从行政手段为主转向依法治理、社会监督；规划的实施机制要从政府为主导转向利用市场机制、调动各类经济主体建设、管理和发展城市的积极性。规划本身的变革要求是：既要放开应该放的，又要管住应该管的；既要有
5、法律的刚性又要有适应市场的应变性、灵活性和包容性。为此，对城市规划综合调控 “手段与内容”的更新，尤其是对规划设计如何与规划管理紧密结合，使之具有切实有效的可操作性的探索，是现实的需要，也有着深远的意义。“五线”管制制度的建立和完善，是城市规划等管理部门深化改革、转变职能、由部门管理向社会管理转变的必然要求。“五线”管制制度将使规划管理方式从以形态把关为主的个案式管理向以指标控制为主的通则式管理转变，规划目标更加系统、清晰，工作程序更加规范、简捷，可以杜绝或减少规划管理中的各种人为干预，可以加强和落实规划工作中的公众参与和监督，从而能够保证和引导快速发展中的城镇与时俱进。“五线”管制属城市规划
6、的强制性内容，适用于从城市总规到控制性详规等不同层面的城市规划。“五线”管制制度，分别用“红线”、“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”划定城市建设中的“雷区”，凡是被划定的区域，城市建设不得随意侵占，区域内各项建设将受到严格控制，能有效避免重复建设，提高城市建设质量。“红线”划定规划管理部门批准的建设用地，主要针对道路控制而设立。“绿线”是指城市各类绿地范围的控制线。“蓝线”是指城市江河湖泊水域控制线。“紫线”是指各类历史文化遗产与风景名胜资源保护控制线。“黄线”管制的主题，是划定重大基础设施用地影响范围。1“红线”管制“红线”概念对于城市各阶层来说都比较熟悉。“红线”划定规划管理部门批准的
7、建设用地，主要针对道路控制而设立，对“红线”的管理体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理。“红线”管制的核心思想就是：规划期内的城市建设，必须控制在城市总体规划根据建设用地评价确定的土地使用范围之内；同时城市的具体开发建设，必须在城市建设的建筑“红线”控制范围内和相应的规划要求下进行。“红线”管制无论是技术支撑还是运作程序，在各城市普遍具有一定的工作基础。但以成熟的管制制度要求来看，需要强化规范性和系统性。1.1道路“红线”控制对于城市规划确定的规划道路用地，尤其是城市主次干道，必须严格按照要求进行预留控制。针对目前许多地方道路建设盲目超前、超规范的“大马路情结”，在道路系统及“红线”
8、控制中，必须遵循现阶段的国家有关技术政策，严格执行国家工程建设标准强制性条文（城乡规划部分）对不同规模等级城市道路网密度、道路宽度等方面的规定。表： 工程建设标准强制性条文关于各类道路宽度的规划指标城市规模与人口（万人） 快速路（m） 主干路（m） 次干路（m） 支路（m）200 4045 4555 4050 1530大城市200 3540 4050 3045 1520中等城市 3545 3040 15205 2535 121515 2535 1215小城市1 2530 1215对于有特殊功能安排的城市道路，必须明确相应的控制要求。如：为了确保城市特殊情况下抢险救灾、人员疏散需要，规划将设定部
9、分城市干道为城市内部主要疏散通道，其道路宽度及两侧建筑物高度需满足以下要求：道路宽度两侧建筑物后退红线距离1/2(H1H2)48 米。（H1、H2 为两侧建筑物高度）1.2建筑“红线”控制与规划管理制定城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定是一项重要的基础工作，对于城市空间资源的合理开发利用和形成良好的城市空间形象具有保障作用，是规范建筑“红线”控制与规划管理的技术支撑。1.2.1建筑退让规定建筑“红线”退让指标分为退让用地边界线（用地红线）、退让道路控制线（道路红线），退让绿地规划控制线（绿线）、河道规划控制线（蓝线）、电力规划廊道控制线（有的城市将之划定为“黑线”）、文物保护规划控制线
10、（紫线）等。沿建设用地边界线和沿城市道路、公路、河道、山体、铁路两侧以及电力线路保护区范围的建筑物，其建筑控制线或建筑红线退让距离除必须符合消防、防汛、水源保护和交通安全、景观、环保、电力等方面的要求外，应同时符合城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定。1.2.2建筑高度控制建筑物的高度除必须符合日照、建筑间距、消防等方面的要求外，应同时符合城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定。如福建泉州市规定：沿城市道路两侧新建、改建建筑物的控制高度应符合下述公式： HW+2S 沿街高层组合建筑的高度按下述公式控制：AL（W+2S）（式中： H-沿街建筑高度； W-规划道路红线宽度； S-建筑后退
11、红线距离； L-一幢建筑基地沿街的长度； A-沿街高层组合建筑以1:1即 45的高度角在地面上投影的总面积。）在有净空高度限制的飞机场、气象台、电台和其他无线电通讯（含微波通讯）设施周围的新建改建建筑物，其控制高度应符合有关净空高度限制的规定。在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建筑物其控制高度应符合建筑和文物保护的有关规定，并按经批准的详细规划执行。尚无经批准的详细规划的，应先编制城市设计或建筑设计方案，进行视线分析，提出控制高度和保护措施，经建筑和文物保护专家小组评议后，由城乡规划主管部门会同有关部门进行具体核定。1.2.3建筑容量控制城市规划区范围内新建、改建、扩建
12、的建筑工程，其建筑容量控制指标（建筑容积率、建筑密度和绿地率）应按城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定执行。对于城市特殊地段及城市标志性公共建筑，其建筑容量可根据城市规划的具体实情按同类控制指标适当调整。用地内原有建筑的建筑容量控制指标已达到或超出规定值的，不得在原有建筑用地范围内进行扩建、加层。建筑用地未达到规定最小开发单位规模的，不得单独建设。如福建泉州市最小开发单位界定：（一）多层居住建筑、多层公共建筑少于 800平方米；（二）高层居住建筑少于 2000平方米（建筑高度为 9层至 15层）；高层居住建筑少于 3000平方米（建筑高度为 16层以上）；（三）高层公共建筑少于 3000
13、平方米（建筑高度大于或等于 24米，小于 50米）；高层公共建筑少于 4000平方米（建筑高度大于或等于 50米）。2“绿线”管制目前，各级城市政府都已经开始自觉或不自觉地将城市园林绿化、环境建设作为政府工作的主要内容，建设生态城市与园林城市的费用已经成为多数城市政府城建投入中上升比例最快的一项财政支出。生态化与园林化建设既是对以往忽视生态环境建设、破坏生存环境的一种补偿性、修复性的被动行动，又是基于对人类建设性破坏活动理性反省的一种前瞻性、预支性的主动行为。实行“绿线”管制，是加强城市绿化规划管理，切实保证绿化建设用地的强制性政策措施。建设部根据城市规划法、城市绿化条例等法律法规制定了城市绿
14、线管理办法，并已经正式颁布施行。加快建立并实施严格的“绿线”管制制度，是适应城市园林绿化事业形势发展，提高城市园林绿化管理工作整体水平的重要保证。2.1“绿线”的划定“绿线”是指城市各类绿地范围的控制线。城市各类绿化用地涵盖了城市所有绿地类型，包括公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地和城市规划区内不宜建设的山地、荒地。城市建设的“绿线”控制主要是对城市建设的绿化系统的用地进行预留和控制，以保证城市环境和城市景观。“绿线”分为现状绿线和规划绿线。现状绿线是一个保护线，现状绿线范围内不得进行非绿化建设；规划绿线是一个控制线，规划绿线范围内将按照规划进行绿化建设
15、或改造。城市“绿线”划定工作由城市绿化管理部门和城市规划管理部门共同承担。市规划局要会同市园林绿化局，根据城市绿化的现状、自然地貌及城市绿地系统规划详细界定城市“绿线”。城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分，确定城市绿化目标和布局，规定城市各类绿地的控制原则，按照规定标准确定绿化用地面积，分层次合理布局公共绿地，确定防护绿地、大型公共绿地等的“绿线”。控制性详细规划提出不同用地的界线、规定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标。修建性详细规划根据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或方案，划定绿地界线。城市“绿线”内所有的树木、绿地、植被、绿化设施等，任何单位、任何个人不得擅自
16、移植、砍伐、侵占和损坏、不得改变其绿化用地性质。特殊需要，确需改变绿地规划、改变绿地性质的，须事先报经市规划局、市园林绿化局论证、认定后，方可调整绿地规划，改变绿地性质。调整后的绿地规划，必须依法按程序报市政府批准。城市“绿线”内不得新建不符合规划要求的建筑物、构筑物或其他地上设施。城市“绿线”内不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应逐步迁出。2.2明确城市绿化建设目标和指标体系城市绿化是城市重要的基础设施，是城市现代化建设的重要内容，是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事业。地方各级人民政府和有关部门要充分认识城市绿化对调节气候、保持水土、减少污染、美化环境，促进经济社会发展和
17、提高人民生活质量所起的重要作用，加强城市绿化建设，提高城市绿化的整体水平，努力建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市绿地系统。由于各地城市经济、社会发展状况和自然条件差别很大，各地应根据城市绿化规划建设指标的规定的标准，结合当地的实际情况确定城市的绿化目标和指标体系。如人均公共绿地面积指标根据城市人均建设用地指标而定：(1)人均建设用地指标不足 75平方米的城市，人均公共绿地面积到 2010年应不少于 6平方米。(2)人均建设用地指标 75-105平方米的城市，人均公共绿地面积到 2010年应不少于 7平方米。(3)人均建设用地指标超过 105平方米的城市，人均公共绿地面积到 201
18、0年应不少于 8平方米。城市绿化覆盖率到 2010年应不少于 35。城市绿地率到 2010年应不少于 30。为保证城市绿地率指标的实现，各类绿地单项指标应符合下列要求：(1)新建居住区绿地占居住区总用地比率不低于 30。(2)城市道路均应根据实际情况搞好绿化。其中主干道绿带面积占道路总用地比率不低于 20。次干道绿带面积所占比率不低于 15。(3)城市河、湖等水体及铁路旁的防护林带宽度一般不少于 30米。(4)单位附属绿地面积占单位总用地面积比率不低于 30，其中工业企业、交通枢纽，仓储、商业中心等绿地率不低于 20；产生有害气体及污染工厂的绿地率不低于30，并根据国家标准设立不少于 50米的防护林带；学校、医院、休疗养院所、机关团体、公共文化设施、部队等单位的绿地率不低于 35。因特殊情况不能按上述标准进行建设的单位，必须经城市园林绿化行政主管部门批准，并根据城市绿化条例第十七条规定，将所缺面积的建设资金交给城市园林绿化行政主管部门统一安排绿化建设作为补偿，补偿标准应根据所处地段绿地的综合价值由所在城市具体规定。(5)生产绿地面积占城市建成区总面积比率不低于 2。(6)公共绿地中绿化用地所占比率，应参照 CJJ48-92公园设计规范执行。2.3分类落实 “绿线”管制2.3.1点面绿化
