1、依法行政能力讲义1、依法行政与依法治国 .21.1 依法行政与依法治国的基本含义 .21.2 依法治国和依法行政的历史发展 .31.3、依法行政的基本目标 .71.4、依法行政的基本要求 .92、依法行政能力概述 .102.1、依法行政能力基本内容 .102.1、提高依法行政能力的主要原因 .143、如何提高依法行政能力 .163.1 转变政府职能，深化体制改革 .163.2 建立健全科学民主的决策机制 .173.3 提高制度建设的质量 .173.4 改进行政执 法 .203.5 防范与化解社会矛盾 .223.6 完善体制与强化监督 .233.7 提高观念、增强能力 .253.8 切实推进依法
2、行政 .25依法行政能力问题是我国依法行政建设过程中和我国法制政府、法制国家建设中必须重视的重大问题，也是我国目前政府法制化建设中极为重要的方面。在今天这个讲座里面，我们将一起探讨三个问题：1、依法行政与依法治国。或者，我们也可以倒过来说，依法治国与依法行政。2、什么是依法行政能力，为什么要提高依法行政能力的？我们来思考依法行政能力，什么叫依法行政能力？以及提高我们的依法行政能力。3、如何提高依法行政能力？ 如何提高依法行政能力？我要将就依法行政能力的一些措施共同来思考。1、依法行政与依法治国1.1 依法行政与依法治国的基本含义（1）依法治国的基本含义讲到这里大家会发出一个疑问，依法治国与依法
3、行政谁是一个更为广泛的概念？可以肯定的说，依法治国的概念比依法行政的概念要广泛的多，那么依法治国有没有一个基本的定义呢？应该是有的，我在这里采用了锦涛同志在纪念宪法实施二十周年时对依法治国所下的一个定义，他说：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。 ”这个定义比较长，但是它的基本点实际上是非常清晰的。依法治国是谁在治国？回答的非常清楚， “广大人民群众” 。是人民群众在治理国家，那么人民群众治理国家的主要内容是什么？体现在三个管理：管理国家事务；
4、管理经济文化事业；管理社会事务。三个管理，对国家事务的管理，对国家经济文化事业的管理、对国家社会事务的管理。怎么管理呢？怎么管理才叫依法治国呢？就是“依照宪法和法律的规定” ，要依照宪法和法律的规定要进行这三项管理，就叫依法治国。那么一个外在的条件或是一个政治保障就是“在党的领导下” ，依法治国的目标在哪里呢？这个定义同样说的非常清楚，就是要“保证国家的各项工作都能依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。 ”保证社会主义民主的制度化与法律化，其实也就是说，归根到底，用我们最通俗的话来说，就是要实现人民的当家作主，人民要真正的成为国家和社会的主人，那么这种主人怎么实现的呢？怎么体现自己是主人
5、的呢？就是通过人民的依法治国。（2）依法行政的基本含义我们对依法治国下了一个简要的定义之后，我们还有必要对依法行政下一个定义，依法行政，什么叫依法行政呢？其实可以简单定义成，就是“国家行政机关及其工作人员依照法律的实体与程序的规定做出行政行为” 。依法行政，就是做出行政行为，我们国家机关、我们的行政机关天天都在做出行政行为，那么这些行政行为是谁在做？是国家机关、国家行政机关或国家行政机关的工作人员，就是这个机关和它的工作人员，那么这些机关和工作人员怎么做才叫依法行政？他以机构的名义或者以机构工作人员的名义做出的工作就叫行政行为，那么怎么才叫依法行政呢？他就必须依照两方面的法律，一个方面就叫实体
6、的法律；一个方面就是程序的法律。同志们会问：“什么叫实体的法律？什么叫程序的法律呢？”其实我们可以简单地说凡是规定了具体的权利义务的法律，就叫实体的法律；那么我们行政法中的实体的法律是非常多的，我们大量的行政法规是对我们权利义务的规定；程序法律，程序法律是对实体的法律的具体的如何实现进行规定的法律，我们就说它是程序的法律。当然有些时候程序的法律与实体的法律是相互交织的，融合在一起的，不管怎么说，国家行政机关及其行政工作人员你在实际的行政过程中记得遵守实体的法律规定，也得遵守步骤也就是程序法律的规定，只要把二者都遵守了，然后做出的行政行为，我们也可以说叫做依法行政行为。1.2 依法治国和依法行政
7、的历史发展对依法治国和依法行政的基本含义，我们做了一个阐述，那么我们就有必要来看看，中国是什么时候提出“依法治国”的？依法治国是怎么发展到今天的？这是我们理解“依法行政”的一个历史前提，社会基础，所以我们讲的在我们解释两个小的名词以后，我们第一个讲的就是依法治国的历史发展。（1）依法治国的发展a）清未“法治国”的目标的提出与清末的改制法治国怎么发展起来的，是不是最近十来年提出的概念？不是这样的，中国提出依法治国的口号已经有一百多年了，依法治国、施行法制，也就是现在意义的依法治国在历史上是没有的，这是从西方学来的，那么从西方引进的，那么中国引进它是从什么时候开始的？是在一百多年前，在清朝末年的时
8、候，中国的知识分子，中国的那批改革家们，他们就在思考，中国要不要实行依法治国？中国要不要走法制社会？甚至中国要不要建设法制国家？他们都考虑了，我们都熟悉的，中国清末的著名思想家-梁启超先生，梁启超、康有为他们就是一百年前倡导法制的著名的思想家，梁启超在给慈禧太后写奏章的时候就写到：“今日唯一救世之主义，乃法制主义” 。这话用我们今天的话来说，就是说:“你要拯救中国，用什么办法呢？走法制化的道路，只有建设法制才能拯救中国。 ”所以中国的原来不是法制的国家，梁启超见意说我们要走法制之路，要建设法制的国家，他还下了一个法制的定义，法制国家的定义，什么叫法制国家呢？他说：“法制国者，来依法为之治国也”
9、 。法制国者，来依法为之治国也，依照法制来治理的国家，就是法治的国家，那么原本不是国治的国家，要变成法制国家，怎么办呢？就要变法，就要改革祖宗留下的法律体制。所以他说给慈禧太后的奏章中接着说：“假使始前能变法，则无今日之祸；假使今日能变法，则无它日之祸” 。说这句是有历史背景的，因为到了清末，帝国主义列强侵略中国，中国在世界上地位衰落，国力微弱。这时候国家很弱，人民也很贫穷，中华民族在世界上的地位受到严重的削弱。这时候，梁启超说，假如我们在以前早就改革改革，推行法制的话，就不像今天这样糟糕。如果我们今天能够改革，以后就不会像今天这样糟糕。这话深深打动了慈禧太后，所以在戊戌变法后，一批革命家改革
10、之初，慈禧太后还是支持的。后来戊戌变法要继续改，继续改的结果也就是要把清王朝改的没有了，那就触及了慈禧太后的底线，慈禧太后的底线是什么？你怎么改都可以，但是你不能把我清王朝改的被推翻了，那如果我清王朝都被推翻了，我还改革改什么呀。这其实就是慈禧太后的底线，她就看着这些革命家要搞革命，要任其改革推行下去，清王朝就将覆灭。于是她不能容忍，她就把这些革命家杀掉一批，赶跑一批，关起来一批，革命就被镇压下去了。革命被镇压下去以后呢，慈禧太后从她作为封建君主的意义上讲，她还是想振兴中华，你不能说慈禧太后就想毁灭中华，这样不符合历史逻辑。她还是想振兴中华，只不过振兴中华，有一个她清王朝至始的前提，必须我清王
11、朝能够存在下去，所以当她把革命镇压下去的时候，她自己改革。从 1901 年到 1902 年，她就开始改革了，一直改到 1911 年，花了 10 年左右的时间，把中国古代留下来的法律体制，形式上全部改了一遍，全部改过了。你看我们今天的法律体系是什么？是宪法，宪法为根本大法，下面有刑法、民法、诉讼法、婚姻法。这样庞大的现在化的法律体系，其实这个法律体系不是最近 50 年来产生的，不是我们党领导创建的，也不是国民党创建的，是慈禧太后时代、在她的领导下就创建了。那中国古代的法律体系是什么呢？中国古代的法律体系就不是现代的，是宪法、刑法、民法、诉讼法、婚姻法，继承法、劳动法、军事法，全部都混到一块，所以
12、我们古代的法律说法就叫“诸法合体” 。诸就是言字旁，右边一个者字，诸法合体就是很多种法律混到一块，所以从秦朝以后，秦朝叫这个叫“秦律” ，汉朝叫“汉律” ，唐朝叫“唐律” ，宋律、元律、明律、清律，都不是像我们现在分的很仔细，结构很完整，体系很严密，没有这个。所以是慈禧太后领导的清末改制，把传统的法律体系改革了。在慈禧太后时代，他们也还派人去国外考察国外的宪政法制状况，著名的五大臣出访西洋各个国家，就是在 1905 年起动的，他就派了很多大臣，许世昌到英美国家到日本，去访察人家的宪政与法制。所以清王朝做了努力，那大家说清王朝做了那么多努力，为什么不能改变中国。这就是红楼梦讲的那两句话， “忽喇
13、喇似大厦倾，昏惨惨似灯将尽” ，封建帝制，封建王朝，走了两千多年，走到了清末之时，已经是强弩之末，一座大厦，即将坍塌下来，谁能把它撑起来。就像油灯里面的油已经快干了，不进行彻底的革命性变革，是不可能有凤凰涅盘的。但是彻底的革命性的变革，必然就导致封建制的覆灭，而封建皇帝是不可能做出这样的历史超越的。所以清王朝的最后的努力，这种法制化的努力，虽然打开了中国走向的法制的大门，但是并没有能够挽救封建制度的覆灭，并没有使中华民族真正的振兴，原因就在这里，就是因为它的政治底线阻碍了对中国法制化的改革和推进。那么清末以后，取代清王朝的是中华民国，应当承认，在中华民国时期，中国的法制建设取得了相当大的成绩，
14、但由于年年战乱与帝国主义的矛盾，就是二次世界大战中，中国的对外的战争，中日战争、抗日战争，紧接着，国民党与共产党之间的军事斗争，那么实际上国民党时期的法制建设，也没有达到应有的状态，除了历史环境的限制以外，也与国民党的政府的本质有着内在的联系。0b）1978 年十一届三中全会以来，社会主义民主与法制取得了显著的成绩1949 年，新中国建立了，中华民族在历史上迎来的新的曙光，50 年代初，中国的法制建设应当认为非常迅速，而且成绩斐然，取得了很大的成就。大家想一想，50 年宪法，一部相当好的宪法，就是在 54 年制定的，然后我们发布了一系列的法律法规。但是，天总是难遂人愿的，在 50 年代末期，一
15、段反右斗争，是中国法制刚刚走向欣欣向荣的大道，又被迎头一瓢冷水。还没有从反右斗争中清醒过来，文化大革命接踵而至，导致了更为严重性的灾难性的后果。十年文化大革命，不仅法制建设毫无发展，甚至可以说是中国法制的大倒退，法制遭受极其严重的大破坏。文化大革命结束以后，1978 年，我们党召开了十一届三中全会，正是在这次会议上，我们党清醒的认识到，要使中华民族振兴，要使社会主义展现它应有的活力和生机，就必须发扬社会主义民主，健全社会主义法制，这时候就提出了这样的政治口号和社会目标，“发扬社会主义民主，健全社会主义法制， ”然后经过了十多年改革的发展，中国的法制也随着中国的民主进步而不断的进步。c）1997
16、 年党的十五大确立依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略到 1996 年，我们的中央领导集体听了法制课，请了法学家走进中南海，给他们讲了一堂关于依法治国、建设社会主义法制国家的若干理论和实践问题这样一个讲座，听完讲座以后，当时的总书记江泽民同志，做了一个“依法治国，保障国家长治久安”的讲话，就是这一个讲话，以中国共产党最高领导人的身份，第一次明确提出我们的治国方略是依法治国，我们未来的发展目标，是建设社会主义的法制国家。历史推进到 1997 年，我们党召开了十五大，十五大明确的将依法治国、建设社会主义法治国家写进了我们党的纲领性文件。而且在 1996 年，在那次讲座后，江泽民的讲话是用的“制
17、度”的“制” ，依法治国，建设社会主义法制国家，用的是“制度”的“制” 。1997 年，我们党的十五大就把这个法治国家的“制” ，从“制”改为三点水的“治” 。那么大家会问，这样一直改有什么意义？这一次改的非常重要，因为立刀这个“制” ，在英语叫“legal system”，用汉语来解释就是法律制度，当然也可解释成为法律体制，法律的体系也可以，但主要还是指法律制度。有法律制度的国家，从奴隶制、封建制到资本主义到社会主义都是，法制国家用制度的“制”并没有体现我们目标的特色。然后到十五大，我们党中央把法治国家改为三点水这个“治” ，三点水这个“治”表示什么意思呢？表示法的统治，用英文来表示就是“r
18、ule of law”，法的统治就是指法律要至上，法律要具有极大的权威，在社会调整的规则与规范中，什么最大？法律最大，法律有至高的权威性，最大的权威性。而“制”可以最高也可以当作工具，当作手段，那么当作工具或者是当作手段，我可以有“法制”这一手段也可以有其他手段，所以它并不意味着法律是至上的，并不意味着，法律是第一的。但“治”就意味着必须让法律具有至上的权威性，所以党的十五大又推进了我们党和国家的法制建设。d）1999 年九届全国人大二次会议载入宪法然后到 1999 的时候，我们召开了九届全国人大二次会议，在这次会议上，对宪法进行了修正，把依法治国、建设社会主义法治国家，写进了我们的根本大法宪
19、法之中，所以依法治国，从此开始不仅仅是我们党的重要目标、治国方针，也是我们国家的主要目标和治国方针。（2）依法行政的发展依法治国走过了一百多年的历史，步履蹒跚的走到了今天，依法治国不断发展，在中国取得了辉煌的成就，讲了依法治国的历史发展，同志们就会说，中国在依法治国的过程中何以推进依法行政的？是怎么提出依法行政的？a）1999 年国务院关于全面推进依法行政的决定 （国发9923 号）我们把眼光倒回到 1999 年，早在 1999 年我们的国务院就发布了当年的 23 号文件，叫99-23 号文件，这个文件的名称就叫 关于全面推进依法行政的决定 ，这是我们中央人民政府第一次提出的全面推进依法行政的
20、第一个决定。正是这一决定，全面的开启了中国的法治政府建设，是中国政府迈开了法治化的大步。b）2002 年十六大：“加强对执法行动的监督，推进依法行政”随着历史的推进，尤其是随着法治本身的发展，到 2002 年的时候，我们党的十六大提出了“加强对执法行动的监督，推进依法行政” 。所以，依法行政又在我们党的十六大的报告中，被加以特别的强调。c）2004 年全面推进依法行政实施纲要到 2004 年，国务院发布了另一个更为重要的文件全面推进依法行政实施纲要 。就是这一文件，明确指出中国未来政府发展的重要目标是法治政府建设，中国未来法治政府建设，是近 10 年，从去年开始，10 年期间的中国政府发展建设
21、的目标。从这里开始，中国新一轮的政府法制建设，依法行政又迈开了新的步伐。这样我们就讲完了第二小点，依法行政的发展。1.3、依法行政的基本目标大家就会问一个问题，依法行政有什么样目标呢？这是我们在第一个大问题当中应该思考的第 3 个小问题，依法行政的目标是什么？依法行政的基本目标有七个方面：（1）政府职能明确政府职能明确是非常重要的，整个政府在国家的政治活动中，在国家的事务管理活动中担负什么样的责任？你享有什么样的国家权利？这个必须明确，如果政府的职能不明确，那政府就会不知所措，政府会因为职能不明确，而人浮于事，而无所作为。政府职能明确是指我们整个政府要明确我们的责任，要与民法，司法，军事管理机
22、关要有所分别，同时，政府的每一个部门，也要明确自己的责任，工商部门、税务部门、规划部门、国土管理部门，你该管理什么事，你该履行什么职责你要弄清楚，这是第一个目标，就是职能明确。（2）政府立法科学我们政府有大量的立法活动，就中央人民政府来说，就是指我们的国务院，它担负着行政立法的责任，也有行政立法权。中央国务院各个部委，还有部委规章的立法权和制定权，那么它的立法活动也同样要科学。各省、自治区、直辖市的人民政府，担负着地方人民政府规章的制定的任务，所以他们在这个政府规章的制定过程中，也要尊重客观规定，要使自己的行政立法，规章的制定，严格的尊重客观规律，符合社会实际，能够推动中国社会的全面的发展，这
23、是基本目标的第二个方面，叫政府立法科学。（3）严格执行法律法律制定出来了，如果法律制定出来不被执行，这法律有什么意义呢？所以我们在制定法律之后，紧接着最重要的就是确保法律要严格执行，只有我们制定的法律被严格执行了，我们的法治才有希望，我们的依法行政才真正的落实到了实处，否则口号依然只是口号，不能具体化为行政的具体行为，这是第三个方面。（4）决策的科学民主政府会不断的做出决策，政府随时都在决策。可以这样说，政府的决策要做到科学、要做到民主，要使政府决策的科学化、民主化成为现实。什么叫科学化，科学化是指要使政府的决策的时候尊重科学，要符合客观规律，要符合社会实际，不能想当然，不能掌管意志；民主化是
24、什么意思呢？尊重人民群众的意愿，就要集收人民群众的智慧，就要广泛听取人民群众的意见，反映人民群众的要求，能够体现人民的当家作主，决策要体现民意，要实现决策的科学化、民主化。（5）矛盾防范化解政府能够及时很好防范矛盾的发生，能够化解矛盾的发生，不能使矛盾的不断累积。矛盾的越压越多，那就严重妨碍行政正常运行，也会影响一个社会良好秩序，甚至破坏我们社会的安定团结，所以矛盾的防范化解是依法行政的第五个目标。（6）行政监督强化我们行政机关的自己的相关监督机制，上级对下级有监督，下级对上级有监督，而且还有专门的监督机构。比如说，我们的审计监督，比如说我们行政还有检察部，检察厅、检察局、检察处，这都是我们的
25、行政监督系统。我们要强化行政监督，使我们的行政监督真正的有效起来。（7）观念能力提升要提升我们全体政府机关工作人员的思想观念，怎么提升？要从以前的非法治的观念提升到法治的观念，要从非现代化的行政观念提升到现代化的行政观念，从以前不民主的行政观念提升到现在民主的行政观念，思想观念要得到提升。另外，我们实际的行政能力还要提升，观念变了，行动不变，观念变了，实际的行政状况不变，那么依法行政依然无法执行。所以综合起来看，依法行政它的基本目标，就是以上的七个方面。政府职能明确、政府立法科学、严格执行法律、决策科学民主、矛盾防范化解、行政监督强化、观念能力提升七个方面。1.4、依法行政的基本要求我们在一起
26、讨论依法行政的目标之后，我们来讨论第四个问题：依法行政的基本要求。那什么叫依法行政？依法行政的基本要求是什么？依法行政的基本要求有六个方面。（1）合法行政合法行政就是说行政行为要有法律上的根据。在这里我要和同志们一起商讨的一个重要的问题，国家行政机关及其工作人员的行政行为一定要有法律上的根据，这就是国家机关及其工作人员与公民的一个差异。公民的行为无需有法律根据，公民的行政行为只要不违反法律即不受制裁。他不违法，你就无权处罚他，他不违反法律，就不应该受到惩罚，所以凡是法律不禁止的，即是公民可为的。法律只要不禁止老百姓去做，老百姓做了，你就不能惩罚他。这才是自由的社会，这才是民主的社会，这才是法治
27、的社会。所以说法不禁止即不受处罚，这是对一般的老百姓的、一般的企业组织，但是对国家机关的就不同了。国家机关是什么，国家行政机关及其工作人员是法无授权即非法，法律没有规定你去做的，你做了就属于违法，你就要承担法律责任。这里，同志们会有些不太理解，合法行政为什么有这样的要求。因为你国家行政机关与行政工作人员手上掌握的权利是国家权利，你比老百姓与公民强大的多，如果你的权利没有法律上的根据，那么人民的权利就没有法律上的保障，老百姓的权利就随时可能受到国家行政机关及其工作人员的侵害，所以我们要限制国家行政机关及其工作人员的权利，而给社会公民、组织、社会机关很多的自由与权利。所以这里就说了对公民是法不禁止
28、即不制裁，而对国家行政机关及其工作人员是法无授权即为非法。你是工商机关，如果你在工商检察中发现有偷税、漏税，你能不能立即征缴人家的税赋，那是不能的，收税是税务机关的事，工商部门不能帮税务机关收税。那税务机关能不能发现人家营业职照有问题，能不能吊销营业执照呢？这也是不可以的，因为执照的管理权是政府机关，是政府的工商行政管理机关，不是你税务机关的权力，所以要合法行政。（2）合理行政行政也要合理，行政机关及其行政机关工作人员在裁判案件的过程当中，或者是处理行政事务当中，都有一定的裁判幅度，和处理的幅度变化，合理也就是要求我们合法的前提下，还要合乎公理、合乎一般人民大众的认识，要合乎道理，要适当要适度
29、，不能过轻或者过重，不能过急或者过快，要适当。（3）程序正当行政执法活动，行政公务活动都要强调它的程序正当性，你的步骤、手续、方法是合乎法律的规定。（4）高效便民依法行政要强调效率、便于人民群众办理事务，便于人民群众享有权力，享有自由，所以提高效率、方便人民这是依法行政的第四个要求。（5）诚实守信政府必须诚实守信，我们要求公民诚实守信，你政府首先是诚信政府，我们行政机构应该是言而有信，不能失信于人，不能失信于民，这是依法行政的第五个要求。（6）权责统一作为国家行政机关及其工作人员来讲，享有一定的行政权力，它就必须具有相应的行政责任。如果只有权力而没有责任，那么人民群众的利益就没有保障，这对依法行政来说也是一个重要的基本要求。只有将国家行政机关及其工作人员法定的职权与法定的责任结合起来，我们才能说依法行政能够实现它的目标，取得良好的成效。讲到这里我们就对依法行政的最基本的要求做了一个论述，它包括六个方面，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2、依法行政能力概述下面我们来一起讨论第二个大问题，依法行政能力。说到依法行政能力，同志们就会问，依法行政能力究竟包括哪些内容？我们要提高依法行政能力，要提高的是什么？那么我们首先讲第一个内容：
