1、1公共管理学王乐夫蔡立辉2公共管理学王乐夫 蔡立辉 主编第 1 章 导论1.1 公共管理学概述1.2 公共管理学的研究对象1.3 公共管理学的研究途径和方法本章教学目的本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。 本章学习的重点问题公共行政与公共管理的关系公共管理学的概念范畴、研究对象和内容公共管
2、理学的研究途径与方法公共管理学的学科特征1.1 公共管理学概述1.1.1 公共管理的含义1.西方学者关于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含义在西方国家，公共管理是公共行政（public administration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组
3、织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及新公共管理运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据3管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。 1.1.2 公共管理学的概念范畴1.公共管理与公共行政（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点（2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共
4、行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视设计，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 2.公共管理与公共产品为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取
5、什么样的提供方式会更加有效。为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。 3.公共管理与公共政策二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规
6、定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。 4.公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。4其差别主要表现在：（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。5.公共治理与善治治理问
7、题是 20 世纪 90 年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同的用法。治理被等同于单个国家的可统治性，是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。20 世纪 90 年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的自组织的组织间网络，认为这是一种没有政府的治理。 1.2 公共管理学的研究对象1.2.1 公共管理的兴起1.公共行政的反思（1）公
8、共行政的发展演进（2）公共行政的反思2.公共管理的产生公共行政、公共政策、公共管理1.2.2 公共管理学的研究内容与体系1.确定公共管理研究对象的基本思路从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。 【基本结论】公共管理学是经济学、
9、管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的管理主义倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决如何做的问题，也要解决为谁做的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的管理问题，同时更要回答为何做和为谁做的公共问题。 52.公共行政学的研究内容（1）国外学者的研究情况（2）我国学术界的研究情况3.公共管理学的理论体系4.公共管理学的学科特征（1）研究对象与范围的特征（2）跨学科和综合性的特点（3）具体研究问题的特征（4）公共管理学既是实证
10、的，又是规范的（5）更具现实性1.3 公共管理学的研究途径和方法1.3.1 公共管理学的研究途径1.公共政策途径（the policy approach，又称为 P 途径）2.企业管理途径（the business approach，B 途径)3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径4.公共选择理论5.新制度主义或新制度学派1.3.2 公共管理学的研究方法1.实践抽象法2.实体分析法3.实验法4.系统分析法5.比较分析法6.多学科交叉式的综合研究方式7.案例分析法6第 2 章 公共管理的理论发展2.1 传统公共行政理论的演进2.2 现代公共管理理论的发展本章教学目的本章主要介绍了公共管
11、理理论及其发展演进的过程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。 本章学习的重点问题公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派公共管理与公共行政的联系与区别管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容2.1 传统公共行政理论的演进2.1.1 传统公共行政理论的初创1.威尔逊的“政治行政” 二分法2.韦伯的官僚制理论3.泰勒的科学
12、管理理论2.1.2 传统公共行政理论的构建1.怀特的系统化行政理论2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则3.福莱特的动态化行政管理理论2.1.3 传统公共行政理论的转型1.西蒙的批评与公共政策学派的出现2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起沃尔多批判的三个方面:第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。72.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起（1）沃尔多的批评（2）新公共行政理论的基本内容:第一，反思和批判了“效率至上”的传统公
13、共行政第二，倡导社会公平的公共行政价值；第三，突破“政治行政” 二分法；第四，强调动态、开放的组织观念。2.2 现代公共管理理论的发展2.2.1 公共选择理论1.经济人的人性假设与公共选择2.政府规模扩张与公共选择政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:（1）瓦格纳定理（2）帕金森定律（3）公共选择公共选择理论提出解决问题的主张包括：第一，组织类型的理性选择；第二，市场机制与个人选择；第三，分权化；第四，公共服务组织小规模化；第五，自由化。2.2.2 新公共管理理论新公共管理的名称，如管理主义、企业化政府、后官僚体制模式、以市场为导向的公共行政等。因此
14、，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 新公共管理的基本理念：第一，管理的自由化。由于公共管理人员是被制度束缚的人，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让管8理者来管理。第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西
15、方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。 2.2.3 公共治理理论1.公共治理理论的兴起政治 行政二分法基础上的官僚行政发展到 20 世纪 70 年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪
16、潮。 2.公共治理的含义治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。 3.公共治理理论的内容作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容
17、包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着元治理角色。 4.公共治理理论的意义公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，9也为集体行
18、动提供了新的途径。因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协 同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。 2.2.4 新公共服务理论1.新公共服务理论的含义新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立
19、一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。 2.新公共服务理论的内容第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。 第 3 章 公共组织3.1 公共组织的性质与结构3.2 非营利组织3.3 事业单位3.4 公共组织的变革本章教学目的公共管理是以政府为主的公共组
20、织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体 政府组织、非营利组织、准政府组织 及其变革进行阐述。本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分10及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。本章学习的重点问题公共组织的性质、特点与基本类型公共组织的结构及其设计我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革科层制组织的特征、方法与面临的困境公共组织变革的目标、内容与趋势3.1 公共组织的性质与结构3.1.1 公共组织的内涵1.组织与公共组织（1）组织的含义：组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（2）公共组织的含义：公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。2.公共组织的基本要素（1）物质要素第一，人员第二，经费第三，物资设备（2）精神要素第一，目标第二，责权结构第三，人际关系3.公共组织的特征（1）以增进公共利益为目标（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性
