1、THE FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION*美国联邦通信委员会R. H. COASE 科斯University of Virginia 弗吉尼亚大学I. THE DEVELOPMENT OF GOVERNMENT REGULATION政府法规的发展在美国除非他先获得了联邦通信委员会发的许可证，否则没人可以经营广播电台。这些许可证不是随意发放的而是要由委员会来决定许可或者扣留，因此委员会就具有了选择谁可以经营广播和电视台的权力。那么，委员会是怎么得到这项权力的呢？大约在是在本世纪之交，无线电开始被用于商业，主要是船岸和船船之间的通讯。这导致了各种各样的立法提案。其
2、中一些考虑促进海上安全，要求在床上安装无线电设备，雇佣有技术的操作员等等。另一些呢，是我们感兴趣的，整体来说就是为了使政府能控制这一产业的经营。我们可以从一封 1910 年 3 月 30 日海军部门写给参议院商业委员会的信中看到这些提案背后的理由，信中参照了委员会的要求清晰简洁地描述了这项当时正在讨论中的规范无限电通信议案的目的。海军部解释道，每一个无线电站都视自己为独立的并且主张在任何需要的时候发送它们横贯以太的电波，结果这导致了许多地方的混乱状态。公共的商业被阻碍到让海军部门十分窘迫的地步。来自海上处于危险境地的船只的悲惨呼救无法被注意到或者埋没在由无数电台同时通讯所产生的以太的喧嚣中。恶
3、意的和不负责任的操作者似乎在冒充别的电台和发送错误呼救中感到愉悦。如此严重的情况并没有得到遏制，还在进一步恶化中。这封信继续指出，海军部门与其他政府部门协作多年，寻求通过这项可以给混乱无线电通讯状况带来一些秩序的立法，并且它将支持通过一项使所有无线电台处于政府控制之下的法律，同时它也承认在现阶段通过这一法律可能让这个国家的民众觉得难以接受。这项针对信中所指内容的法案在参议院得到通过但是在众议院没有起效。到了 1991 年末同样的法案在参议院再次被提出。一个附属委员会得出结论，“应给予政府部门最大的权力和给予军事和海军的电台最大的特权，而不用精确定义商事企业可以执行的限度和条件。”结果，一条替代
4、法案被提出了，并且稳当地得到了参议院和众议院的批准并且在 1912 年 8 月 12 日成为了法律。这一法案（Act）假设了任何人想要经营无线电台必须要有商务部长颁布的许可证。这一许可证将包含所有者和电台位置、波长或者授予实用的波长、电台准许运作的时数等详细信息。这些可能会被商务部长废除的规章，要求电台指定一种标准波长（必须小于 600 或大于 1600 米），但是如若他们在明示限制的范围外，电台可以使用其他波长。业余爱好者不许实用超过 200 米的波长。各种各样的其他技术要求包含在这一法案里。1910 年的提案和已通过的这一法案间主要的不同是法案里具体规定的设置，尽管最初的权力给了商务部长制
5、定规章和预防“私人和商业电台对涉及处于困境中的船只或者海军和军事电台的信号”干涉；制定规章的权力同样授予了总统。不久，人们就开始尝试改变这一法律。商务部长应当有权制定规章的建议再次提出。甚至一项为了创建邮局垄断电子通讯的议案被提出。在 1917 年和1918 年，本来将由海军部门管制无线电产业的法案被提出。实际上，在 1918法案中相当精准地描述道，Josephus Daniels ，“ 作为一个要把所有商用无线通信所有权（一种排他性所有权）给海军部”的海军部长，Daniels 先生解释道无线电是“唯一的为了防止（信号）干扰必须被一种权力支配的通信方式干扰的问题在电缆或电报业务里根本不存在而只
6、出现在无线电业务里。”一些收到 Daniels 先生证据的众议院议员问道，把无线电留在私人手里，仅规范经营时间和用于无线电电台的波长会不会还不够。但是 Daniels 先生并不打算离开他的职位：我的评价是，在这一特别的通信方式上政府应该拥有像它在邮件上所拥有的甚至更多的垄断权。因为人们可以在火车上不受干扰的携带邮件，但是他们不能不受干扰地使用无线电。后来 Daniels 先生解释道：“只有两种方法使用无线电：一种是由政府经营，另一种是批准公司法人经营，再就没有其他安全或合适的经营无线电的方法了。”这使得一位委员会委员要问：“这是因为以太中的干扰，是吗？”Daniels 先生回答道：“有一定数量
7、以太，并且当人们要使用它时，您不可能在人民中划分它；必须得出手控制它。”后来，负责人 Hooper，Daniels 先生的一位顾问，告诉委员会：无线电，介于干扰的存在，是一种天然的垄断；政府要么通过拥有电台执行垄断，要么将这些电台的所有者置于一种考量下的控制并且让政府置身度外。海军在 1918 年发布了它的主张，比 1912 法案（Act）时期处于更加强势的地位。在战争期间通过建立电台和收购个别私人电台，结海军控制了无线电产业，拥有了美国当时现有的 127 个商业岸基电台中的 111 个。然而，众议院并没有显得确信海军部门的论证，也没有在这一议案采取进一步的行动。这一提案从此没有被再次提起。广
8、播产业的出现使得在未来人们不再考虑无线电产业仅就点对点通讯方面的问题，也不再将之作为一项海军部门所涉及的事项。广播产业出现于 1920 年代。一些广播电台在 1920 年和 1921 年已经在经营了，但是大量的增长出现在 1922 年。在 1922 年 3 月 1 日，美国有 60 家广播电台。到了 11 月 1 日，这个数量是 564。Herbert Hoover 先生，作为商务部长，负责执行 1912 法案，他要面对的任务是预防这些新电台信号相互之间以及和现存电台间的干扰。在 1922 年 2 月，Hoover 先生邀请各个政府部门和无线电产业的代表参加第一届无线电研讨会。这次大会建议商务
9、部长控制无线电台建立的职权应当被加强并且提议对不同级别服务的波段配给。其他的会议依次在 1923 年，1924 年和 1925 年举行。议案在国会提出，包含这些会议的建议，但是没有一条通过成为法律。商务部长尝试通过在许可证上加入详细的条件贯彻他们的建议。然而，他用这种形式规范无线电台的权力被法庭解释 1912 法案的裁决破坏了。1921 年，Hoover 先生拒绝更新一家电报公司城际无线电公司（Intercity Radio Company）的许可证，鉴于它滥用波长干扰了其他电台的信号。这家公司采取了法律行动，在 1923 年 2 月，一份法庭判决认为商务部长没有拒绝批准的自行决定权。这当然意
10、味着，部长无法控制住电台设立的数量。然而，这份法院判决的措辞似乎暗示了部长没有权力挑选许可证上使用的波长。之后的一份判决甚至驳斥了他这一权力。在 1925 年，真立时无线电公司（Zenith Radio Corporation）被安排使用 332.4 米的波长，经营时间限制为星期二从下午 10 点到 12 点，而且只有当通用电气公司的丹佛电台不想用这个时段的时候。这些条款显示了极为苛刻的限制性条件，Hoover 先生觉得他自己是被迫去强制这样一个时间。很自然地，真立时公司（Zenith Company）对推荐的事项、广播波长和有时不被许可证允许的情况，事实上不太愉快。因违反了1912 法案真立
11、时公司被提起刑事诉讼。但是在 1926 年 4 月的一份呈递的判决里，认为 1912 法案没有给予商务部长权力去制定规章，部长必须服从 1912 法案本身发放许可证。正如我们所看到的，1912 法案仅仅规定了波长应当小于 600 或大于 1600 米。真立时（Zenith）案的判决表现出了对于在冲突中的城际无线电公司案的一定敬意，商务部长询问了美国司法部长的意见。他的意见是支持真立时(Zenith)案的判决。这意味着商务部长被迫像所有申请者发放许可证，并且许可证不再约束电台的功率，电台的经营时间，和他们使用的波长（1912 法案中提到的限制范围之外的）。接下来的时期经常被描述为“广播的混乱时代
12、”之一。有超过 200个电台在接下来的 9 个月时间里建立。这些电台随心所欲地使用任意功率或波长，而许多现存的电台停止遵守商务部长已经在他们许可证上加入的条件多年来国会一直在研究各种各样用于规范无线电通信的提议。 真立时（The Zenith）法案极大地增加了制定新法的压力。在 1926 年 7 月，作为一项用于预防许可证持有人频繁建立产权的应急措施，国会两院通过了一项联合方案，规定无线电台许可证不会授予超过 90 多天，其他类型的电台不超过两年。此外，个人不被授予许可证除非他履行“放弃作为与美国相对的，对波长或者在无线电广播中应用的以太的权利或者对权利的任何主张”这与一份早期的（1925 年
13、通过的）国会方案相似，在这份方案中声明以太和无线电应用中的以太是“美国人民不可分割的财产”当国会在 1926 年12 月重新召集的时候，众议院和参议院已经迅速同意了一项规范无线电产业的全面措施，这一措施在 1927 年 2 月变成了法律。这一法案（Act）使得联邦无线电委员会成立。除了别的之外，委员会被要求给无线电台分级，规定服务的性质，配置波长，决定发射台的功率和位置，规范二手仪器的种类，以及制定预防干扰的法规。法案进一步规定这些有欠缺的无线电台经营许可证必须做出一份申请，该申请应包括委员会规定的事实诸如公民权、特征、财政、技术和其他申请经营电台的资格；被提议的电台的以及与之通讯的电台（如果
14、有的话）的所有人身份和位置；希望使用的频率或波长以及功率；一天的时数或者其他推荐的经营电台的时段；电台的使用目的和诸如此类其他需要的信息。委员会经授权颁发许可证给这些按照上面的规定经营的“服务于公众利益、需求或便利”的申请者。一旦授予了许可证，不可以将之转让给其他任何没有获得委员会批准的（电台所有人）。另外，为了融入 1926 年联合方案的意思，要求许可证持有者签订放弃主张波长或以太的使用权。委员会被赋予了管制无线电产业的大量权力。但是它被禁止审查节目：这一法案没有能被理解或领会为赋予许可证发放权中包含审查无线电通讯或无线电台信号传输的权力，而且许可证发放权也没有被配置或公布出可以干预无线电言
15、论自由的管理和限制权力。虽然如此，这个法案强加了一些电台节目上的限制。禁止淫秽，猥亵，或者亵渎神灵的语言。电台不能未经允许重播首发电台的节目。付费的或者装备的节目必须宣布名字。最后，法案进一步规定，如果许可证持有者允许一位合法的有资格的公职候选人广播，那么其他候选人也必须给予同等的机会。除了当信号传递不能与政府业务相协调的时候，联邦无线电委员会的管制权力没有扩展到联邦政府的无线电电站。政府的电站服从总统的权力。事实上，分配给政府使用的频率在部门内部无线电资讯委员会（Inter-department Radio Advisory Committee）的支持下得以贯彻。这一部门最初在 1922 年
16、形成但是在联邦无线电委员会建立后继续存在。在 1934 年联邦无线电委员会执行的权力被转交给了联邦通信委员会，这一委员会同时负责电话和电报产业的管制。这一行政机构的改变在管制权力和无线电产业间的关系上没有太大不同。事实上，1934 法案的部分章节极大地再现了 1927 法案中对无线电产业的处理。1934 法案时不时增加一些修正案，但主要是和程序相关的事情，主要的结构没有影响。今天存在的整个法案体系所有的精华还是 1927 年建立的。II. THE CLASH WITH THE DOCTRINE OF FREEDOM OF THE PRESS与新闻自由原则的冲突美国广播产业的情形与联邦政府所委任
17、的委员会是否有选择在美国的每座城市、城镇和乡村里哪家（出版社）允许发布报纸和期刊的任务在特征上并非有着根本的不同。如果一项提案要管制这方面，介于与新闻自由原则相悖，会马上被否决。但是广播产业是一种新闻资源并且它发布的观点与报纸和书是差不多重要的，另外在事实上，就新闻自由原则而言，现在广播产业被包括在新闻出版业里。新闻自由委员会，在 Robert M. Hutchins 先生任内，将“新闻出版”一词囊括了“所有与公众新闻、观点、情感、信仰沟通的手段，无论是通过报纸、杂志、或书、无线电广播、电视、电影。”Zechariah Chafee 教授确信广播产业受到了第一修正案的保护。一份最高法院的声明表
18、达了相似的观点：“我们认为影片同报纸和广播一样包括在新闻出版里面，它的自由由第一修正案保证。”然而，（现在仍）如 Louis G. Caldwell 先生所指出的，介于语言是口头散播的，不像印在报纸上的内容受到宪法第一修正案的专门对抗类似镇压的保护，广播站可能会灭绝并且所有者的投资和谋生手段会被剥夺。在联邦无线电委员会形成前的讨论中，Hoover 先生看清了两个不能的问题：预防干扰和选择电台的经营者：在我看来，理想的情形是像联邦政府制定的交通法规那样，在一定范围内分配波长，控制功率，监管干扰，把分配给每个群体的波长由他们自己在决定谁占用波长的问题上提出主要意见。但是，正如我们所看到的，这两项任
19、务都交给了联邦无线电委员会。有些人解释道，委员会被否决了审查权，意味着他们不能干涉节目但可以简单地像个“以太的交通警察”那样行动。但是委员会坚持根据是否服务了“公众的利益、便利或必要性”来决定授予或更新许可证的权力（这方面已经受到了法院的支持），这需要考虑提案中的或过去的节目。一位评论员在 1949 年评论道，“委员会已经远离了它起初电波交警的角色。对无线电的控制已经变成了一种基于技术必要性的管制；这已经变成了控制的法规，其基础曾是那样但现在暴露出了其他端倪”委员会受到指示，授予或更新许可证给那些服务于“公众利益、便利或必须”的申请者。这一采自公共事业立法的措辞，缺乏明确的意义。这“意味着法案
20、起草者本应该使用尽量少的措辞并服从宪法要求，这些要求中有一些标准用来引导授予许可证的行政智慧。”此外，许多委员会决议上的矛盾使得在立法过程中想要让措辞获得确定的意义变得不太可能。节目申请频率或者频道的提议的特征理所当然地被委员会视作需要考虑的因素，而且有位好律师的申请都包括有当地表演者的现场直播节目和讨论公共话题的节目（这些成为了委员会最喜欢的节目类型）。当到了更新许可证的时候（目前这个时间是每隔三年），过去的电台节目就要接收复审。Baker 先生是一位在爱荷华经营过无线电电台，并且在 1931 年因为他广播了对某些他不喜欢的人和机构尖锐的人生攻击，在更新他的许可证时遭到了否决。他对广播电台所
21、有者和一份报纸出版者地位间的不同有一种很好的说法。委员会说：委员会不支持医学协会和其他 Baker 先生不喜欢的当事人。他们被断言的过错或许有时具有公众重要性，通过无线电的适当方法受到公众注意力的召唤。但这一记载说明了 Baker 先生做这些并没有用高尚的方法。这显示了他持续地不规律地通过电台展现个人喜好，他的癌症治疗想法和他对某些人和事的喜欢或厌恶。无疑，他所有这些施加于听众的事物不是一种对广播许可证的合理使用。如果还算不上萎缩的话，他的许多言论也非常的三俗。确实，他们没有让人觉得开心或有趣。虽然我们不是审查员，但是不让广播许可证提供给仅是作为个人的宣传工具和让适用于我们现在和同时代人的经过
22、改良的标准得以维持是我们的义务这样的决定被形容为精神纯洁的审查几乎没有什么可惊奇的。委员会对支配广播节目的尝试还没有遇到反对，除了偶尔的两次，那两次广播产业做了有力的反抗。第一次是由所谓的五月花 1940 决议引起的。一家波士顿的电台发布了一份力劝选举特定候选人并表达了对争议问题的观点的广播社论。在 1948 年，委员会再次检查了问题并发布了一份报告，虽然没有明确违背五月花声明，不过发表支持性的社论要服从“总体公正”的标准。委员会承认它的管制牵涉到对自由的剥夺但是这是必须的：任何无线电规章，尤其是有限持照者体系，都是在某种真正意义上对人们固有的通过无线电通讯表达自我的自由权利的一种剥夺。可是，
23、这是一种必要的合宪的剥夺，它是为了预防这一用于启迪和娱乐公众的极具潜力的媒体被混乱的干扰破坏。无线电自由最重大的意义是美国公民收听这一伟大的通讯媒体的权力，这一权力使得美国公民不受任何政府口授的关于他们可以或不可以听的内容的束缚，并且同样地摆脱了类似私人持证者的限制。委员会继续道：对我来说通过这份决议委员会的意思还不太清楚。称颂“看不见的手”恐怕不是委员会的意图。第二次争议是由于 1946 年联邦通信委员会发布的所谓的蓝皮书引起的，那本蓝皮书书名叫做“广播持证者的公共服务责任”。在这份报告里，委员会指示道它将进一步关注节目问题和这些广播非营利性的独立节目、地方性直播节目、公共话题讨论的电台，以
24、及这些为了避免“广告过度”而更新许可证的电台。就非营利性广播节目而言，委员会就某种观点来看建议他们用于（a）保持总体节目平衡，（b）提供时间给不适合赞助商的节目，（c ）提供时间给迎合特定少数人品味和兴趣的节目,（d ）提供时间给非营利性机构宗教、市民群体、农业、劳动、教育等，以及（e）提供时间给实验和逍遥的艺术的个性展现。全国广播公司协会的 Justin Miller 在众人中争辩道，蓝皮书的发布时违宪的，因为违背了第一宪法修正案，但是在这一问题上法院还没有给出意见。委员会在过去申请活动中的检查有时威胁到了别的自由权利。在每日新闻中的诉讼提供了一个例子。纽约时报的出版商申请准许修建一座 FM
25、 电台。美国犹太人代表大会对此进行了干涉，争辩道这项申请应当被否决，因为有证据表明每日新闻对少数族裔群体有偏见，特别是对犹太人和黑人，每日新闻发表过不负责的和诽谤的新闻材料和涉及这些少数族裔的评论每日新闻因此被论证为 不具有持有无线电台许可证的资格因为它不被信赖能在经营电台时公正地对待所有的群体和他们的观点这些证据的证明力是受质疑的，但是委员会认为这可以接受，虽然在这个案子里宣判这是非决定性的。尽管美国犹太人代表大会的证据在事实上对导致这一裁决起到了一部分的作用，但每日新闻的所有者的申请最终因为其他论据被拒绝了。似乎很明显，一家报纸如果有评论受到委员会政策上的支持，那么比起那些没有的，它就更有
26、可能获得无线电或电视的许可证。对于严格意义上的新闻自由的威胁是明显的。另一件案子涉及一个无线电电台的所有者Edward Lamb 先生的政治活动。在较早时候听说，Lamb 先生否认了与共产党的关系 。当在 1954 年他的电台许可证要更新的时候，委员会控告道他先前的声明是假的。根据 Ralph S. Brown 教授的说法，委员会广播分局“制作了一份支持它指控的虚假的、伪造的证词集子，这同样遗憾地出现在了一些近来的政治案件中。”最终，在漫长的诉讼后，许可证得到了更新，但是委员会在这一裁决中拒绝了它“没有权利调查过往的关系，活动和信仰”的观点。如果我们问为什么委员会的政策受到这么少的反对，答案，
27、毫无疑问是因为委员会已经对强加自己的观点在广播产业感到极为犹豫。有时候只有在被委员会反对的节目以后不再广播的条件下，许可证才可以更新。一些经营者还没有大量或完全更新他们的许可证因为对节目传播的反对。但是这类案子的数量不是很大，并且这些被反对的节目其主题是致力于诸如算命、跑马结果、或者医疗咨询、或者牵涉到对政府官员、医学会、或者宗教组织的攻击。对于一个远离广播产业的人来说，去评估节目被委员会的观点和行动所影响的程度是很困难的。这在表面上看来，委员会谨慎的方式似乎是不可能威吓到许多电台经营者。然而，这一产业完全地屈服于五月花决议可以被引用为委员会权力的证据。此外，委员会有给许多的关照，并且在广播产
28、业有实质利益的人不想公然藐视委员会的诉求。III. THE RATIONALE OF THE P RESENT SYSTEM当前体系的基本原理Chafee 教授指出新的通讯媒介比老的受到更严格的管制。报纸，书，传单，和大型会议在数个世纪以来是公众讨论的唯一途径，以至于保护的需求被普遍意识到。另一方面，当新的传播事实和想法的方式被引入或者得到新发明的极大改进时，作家和法官还没有形成关心保卫他们自由的习惯。并且我们容忍了对邮件、进口外文书籍、舞台剧、电影和无线电的审查。新闻出版所占据的地位和广播产业间的区别，毫无疑问地，部分是由于印刷出版物在 15 世纪发明而广播是在 20 世纪发明的这一事实。但
29、是这绝不是所有的原因。尽管很不幸，许多对广播的新闻自由的剥夺表示默许的人已经勉强接受了，这一情况是个别的技术产业的必然性结果的观点。Justice Frankfurter 先生，在给最高法院首例无线电案的看法中，给出了一个对当前体系基本原理的说明。在 1927 年之前无线电所陷入的困境归因于一特定的基本事实，无线电作为一种通讯工具，它的设施是有限的；他们不能被所有想要用它的人得到；无线电的频谱没有大到可以容纳所有人。对大量可以不干扰别家而经营的电台来说有一固定的天然限制。无线电规章因此对它的发展和交通管制对汽车的发展一样必不可少。在制定 1927 无线电法案，即第一个控制无线电通讯的全面计划时
30、，国会奉行这样的逻辑，如果无线电的潜力没有被浪费，那么规章就是必要的。对于这些争辩道我们应该“视委员会为一种交通部门，监管波长预防电台相互干扰”的人，Justice Frankfurter 先生回答道：但是法案并不仅仅是限制委员会监管交通。它还使之承担决定交通组成。无线电设施无法容纳所有想要使用它的人。必须设计出在申请者中挑选的方法。介于国会本身不能做这些，便把任务委托给了委员会。当然不是留有委员会随便来执行这项职责的。国会提供的试金石是“公共的利益，便利或必须性。”无线电设施是有限的并因此而珍贵；在不对公共利益造成损害的同时，不能任由它们被浪费使用 因此，委员会不能仅仅是发现没有技术上对授予
31、许可证的异议就执行许可证发放的功能。如果“公共利益”的标准被限制在这些事情上，委员会如何在两份对同样的设施的申请上，每家都具有财政和技术上经营电台的资格的情况下做出选择呢？自联邦无线电规则的特有开端起，相较之下对所呈献的服务的考虑已支配了“公共利益，便利或必要性”的申请标准。在政府规章出来前的事件被 Charles A. Siepmann 教授非常生动地进行了描述：混乱的发展如同越来越热情的先锋们进入无线电领域那样难以描述。业余者和专业广播公司信号交叉。许多专家用同一波长广播并且没有一方客气地同意划分广播时段或者漫不经心地通过同时广播来打断别人的话。因此听众在尝试听一个节目的时候会受到其他节目的沙哑背景的烦扰。用莫尔斯码的船岸通讯增加了它的脉冲调制符和对可笑的混响的冲击。Siepmann 教授用以下话语总结了这一情形：“7 年多来，私人事业没能有序地建立它自己的商号。插播竞争立马阻碍了无线电的有序发展并且使听众屈服于难以忍受的限制和不便。”尽管如此对争论的普遍接受、对此讲解的权力机构的卓越性以及已被引用的的观点基于对问题本质的误会。Justice Frankfurter 先生似乎相信联邦法规是需要的，因为无线电频率在数量上有限并且人们想要使用的比可用的更多。但
