1、1我国 PPP 模式发展过程中存在的问题及应对之策探讨随着我国经济的高速发展，现有的公用事业已不能满足国民经济发展的要求，而公用事业的建设需要大量的资金投入，如果只依靠政府财政，就会显得捉襟见肘。改革现有的投融资模式，提高投资效率是我国当前公用事业建设中急需解决的问题。近年来，国内私营经济的迅速发展为其参与公用事业的建设奠定了物质与技术基础，而公用事业大部分属于准公共产品，准公共产品的性质既有公益性，也有营利性。如何调动社会资源投入公共基础设施，实现政府主导下社会资金的广泛参与，从而改变单纯依靠政府财政的单一投融资模式，成为一个新课题。在此情形下，PPP 模式作为政府部门与私人部门合作来提供公
2、共产品或服务，实现参与各方的利益要求，同时共同分担风险和承担责任的一种新模式逐渐成为一种使用范围更广的融资模式。一、我国 PPP 模式的发展现状及存在问题1、发展现状由于我国经济的持续增长，城市化以及新型农村建设的快速发展，我国各类公用事业、基础设施的需求每年都在大幅度地增长。面对如此快速增长的城市公用事业以及基础设施需求，如果只利用政府财政资金供给，那么政府财政的负担必然加重，或者无力承担，因此融资渠道的多元化是必由之路。而另一方面，私营经济的充分发展使得民间闲散资金大幅度增加，极大提高了民间资本的投资需求。而民间投资的目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目标是通过投资给社
3、会带来最大的经济效益，而根据 PPP 模式的特点，其正是这两者的最佳结合形式。基于此，上世纪 80 年代开始，有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进，一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的 PPP，其形式是 BOT 项目。到了 1990 年代，国家计划委员会有计划、有组织地推广 PPP，选取了一批试点项目，其中包括广西来宾 B 电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从 1990年到 2000 年，以合资企业的形式，与多个省市政府合作，在中国建造了至少280
4、个合资高速公路项目。2000 年以后，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP 被大规模运用到了污水处理行业中。此外，采用 PPP 模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。据世界银行统计，1990 年2012 年，我国共实施 1065 个基础设施建设 PPP 项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。可以说，PPP 模式极大的推动了我国基础设施建设进程。与此同时，我国 PPP 发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式更广泛应用。据亚行统计，2005 年以来，与全球趋势相反，我国 PPP 活跃程度开始减弱，PP
5、P 项目投资在 GDP 中的占比持续下降。一方面，是由于一些诸如杭州湾大桥项目等失败案例的出现，使政府部门开始反思 PPP，顾虑此类项目是否能充分保障公共利益；另一方面，一些民营经济体顾忌到诸多实际困难也选择逐渐退出这块市场。2、存在的问题虽然 PPP 模式已逐渐被公众接受，国内对 PPP 模式的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。而且该模式也被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家也十分重视 PPP 模式的运用、改革。但不可否认，PPP模式在我国的实践应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进，主要表现在以下几个方面：（1） 、管理体制以及法律规范不健全目前关于我国 PP
6、P 模式的相关管理体制以及法律规范存在以下两个问题：、现行管理体制不符合 PPP 模式的自身特点。主要表现在：第一，在 PPP 模式起步较早的国家都有一个专门负责 PPP 融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国 PPP 项目的全国性机构，这种机构对全国的 PPP 政策、方针、文本解释等等给于全面性、权威性的控制与管理，同时对 PPP 模式的发展提供有力的支持。而我国政府内部没有设置专门负责 PPP 项目统计、政策制定和协调的常设机构，PPP 决策处于一事一议的状态，缺乏综合谋划和长远考虑。第二，PPP 项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门
7、的审批流程与项目评估标准。第三，3国家对地方政府实施 PPP 项目缺乏规范与指导，导致 PPP 发展在地区间不均衡，各地政策差异大。、尚未形成完善的 PPP 制度框架与法规体系，缺少一部适用于 PPP 模式的国家级法规。主要表现在：第一，目前我国缺乏国家层面的 PPP 立法，多为部委规章或地方性管理条例，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。第二，PPP 模式涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对 PPP的专门规定，更没有形成完整的政策法律体系。第三，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至
8、相互冲突。综上，过于开放式的制度、法律框架不利于国家对 PPP 项目的统一管理，同时也使得各级地方政府浪费大量时间在许多相同目的和效果的事件上，从而可能忽略了对不同项目差异性的分析研究，而过多的管理办法也有可能出现相互矛盾，致使工作效率低下。（2） 、社会信用基础薄弱PPP 模式作为政府部门与私人部门合作的模式，其成功的基石有赖于双方的信用基础。然而，从我国的实践情况看，正是由于社会信用基础薄弱导致了PPP 模式实践中存在诸多问题，乃至造成了一些 PPP 项目失败的案例。信用问题存在的表现为：、地方政府在 PPP 项目实施过程中诚信欠缺问题突出。调研发现，地方以政府换届、规划变更或财政困难等为
9、理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍。也有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃法律解决途径。、企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在 PPP 项目招标中以超低的价格或极其优惠的商务条件参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价或进行合同变更；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此往往在博弈中处于被动地位。这也导致了部分地方政
10、府主要依靠国有4企业实施 PPP 项目的局面。（3） 、私人部门融资难度大我国现行金融体系尚不适应 PPP 项目融资的要求，私人部门融资存在障碍，主要表现在：、缺乏项目融资支持。项目融资是国际上通行的 PPP 融资方式。与公司贷款不同，项目融资是以项目资产和预期收益或权益作抵押发放贷款，因而债权人只对项目发起人具有有限追索权或无追索权。我国提供项目融资贷款的金融机构较少，也缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策，使 PPP项目融资难度增大，融资成本增加。、项目融资缺乏多样化手段。目前，我国 PPP 项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款、发行债券等方式筹集资金的比例较
11、低。这主要是受我国金融市场发育还不完全、金融管制较严、资产运作水平有限等多种因素影响，权益性融资困难，导致项目风险过多地集中于银行。、项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。基础设施建设周期长、投资回收慢，迫切需要引进更多的中长期资本以满足 PPP 项目的资金需求。而最合适的养老与保险资金受相关监管与项目管理制度的约束，参与积极性不高。受相关监管部门对投资领域严格的限制，基本养老金不允许投资基础设施领域；由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面原因，社保基金、企业年金和保险资金参与基础设施建设存在种种顾虑。、投资的退出渠道不畅通。我国当前 PPP 项目投资退出审批严格，
12、而且周期长，缺乏完整、规范的制度，相关退出平台(如资产证券化、股权交易市场)受多种因素影响发展滞后，不能适应社会投资者退出的要求，一定程度上制约了PPP 项目参与者的资源合理配置和可持续发展。另外，由于私人部门资本规模小，抵贷资产不足，经营风险大，私人资本信息不透明加剧了现行金融系统支持的难度。总之，私营经济融资的种种困难，严重地制约了私营资本投资参与 PPP 项目建设。（4） 、政府自身原因造成 PPP 模式发展存在障碍目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门常常身兼直接投5资者、直接经营者和直接监管者的三项职能。政府身份和职能的特殊性，让其在实施 PPP 模式过程中常处于尴尬和不
13、便的位置，如此也为 PPP 模式的发展带来诸多不利。 主要表现为：、政府角色难以转变。PPP 模式与公用事业由政府提供和完全私有化的主要区别在于政府的角色发生了变化。在这种模式下，政府部门不是把重点放在拥有和管理资产上，而是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运行最具成本效益。政府应由过去在公用事业建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公用事业中的监督、指导以及合作者的角色。而这一角色的顺利转变，需要政府部门对 PPP 模式有一个准确的认识，并且愿意做这种转变，在实践过程中政府这种角色的合理转变是有一定难度的。在 PPP 模式的具体实践中，有些地方政府仍旧扮演以前在公共基础设施
14、中的主导角色，让民营投资者难以获得话语权，最终造成 PPP 项目合作谈判破裂、民营资本撤资等失败的结局， 。、盲目承诺投资回报率。投资回报率的是指投资扣除成本后实际获得的收益率。PPP 项目建设周期较长，投资较大，面临较多的不确定因素，因而项目投资者往往要求政府提供其固定投资回报率的保证。我国虽然明确规定各级政府不得承诺固定回报率，而且要限制投资回报率，使其拥有合理回报而不能获得超额利润，但是由于一些地方政府自主性过大，加上部分地区求财若渴，争相发展项目，因而导致不少地方政府承诺过高的投资回报率。实践中存在某地方政府因承诺的投资回报率过高，最终导致该政府蒙受很大的经济损失。、政府难以实现科学定
15、价。关于公共产品或服务的定价，存在着一个客观的矛盾就是：公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，民营投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难。从民营投资者的角度来看，他们期望获得合理的或者更多的投资回报，同时对于在初期投入资本较高而运营成本相对较低的基础设施项目，他们需要面临价格不能因成本的增加而提高的风险。实践中一些项目由于政府的定价过低而政府又不提供价格补贴而陷入困境。而政府一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，曾经承诺提高最终消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。（5） 、项目风险因素制约6PPP 项目通常投资大，耗时长，一般在
16、 1520 年甚至更长，并且 PPP 项目风险系统庞大、风险识别和分配存在诸多困难。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是 PPP 项目能否成功运作的关键，如果对 PPP 项目风险认识不够或分担不合理，都会造成 PPP 项目的失败。事实上，虽然每一 PPP 项目都会面临一系列系统性的风险以及临时性风险，但处于政治经济转型中的中国环境的特殊性使得 PPP 的风险更加复杂和不确定。一旦在风险的预测与管理方面，对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任约定不明就很容易使 PPP 项目陷入困境。然而实践中，在风险分担方面，建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分
17、担结构比较困难。政府公共部门倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉，而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，至其放弃投资。（6） 、缺乏专业化的配套机构和人才作为保障由于 PPP 模式在我国尚未发展成熟，尽管一些专家、学者已经开始关注其他国家已经取得的经验，并在着手研究和推广 PPP 模式，但这种关注和研究还远远不够，人数也不多，对于一些政府工作人员和民营投资者来说，PPP 模式更是一个陌生的事物。然而，一个 PPP 项目包含设计、建设、经营和融资等诸多专业领域，必须依靠一支专业化的队伍才能运作，所以要加强人才的培养，培养既懂得经济、法律、财务、合同管理又懂专业知
18、识的复合型人才，确保 PPP 项目在立项、签约、实施能够顺利高效地完成。 同时，以其他国家的经验来看，政府也需要成立专门负责 PPP 项目事务的机构，专业化的中介机构的参与也是必不可少的。因此，我国尚未发展壮大的 PPP 专业人才队伍以及缺乏配套的专业机构亦已成为制约 PPP 模式进一步深入发展的重要因素之一。（7） 、私营企业整体素质不平衡就私营机构本身来说，我国的私营机构发展也很快，企业家发展也很快，但企业家的整体素质不平衡。中国相当一部分私人企业家依靠房地产、股市完成了原始积累，他们对于国家的宏观经济发展前景，对于本公司的发展方向缺乏中长期的战略眼光，这是制约他们走向公用事业领域投资的一
19、个因素。再就是公共产品是注重社会效益的，但很大一部分私营企业往往只注重经济效益，这也是制约他们涉入公用事业领域的一个因素。许多私营企业在发展过程中还7存在一些严重的缺陷，在信用水平、产业组织、企业管理、资本和人力资源等方面还需要进一步提高。公用事业领域，特别是关系到国计民生的重大公用事业项目，对承担建设和管理任务的企业提出了高标准、严要求。 因此，PPP 对于他们来说是一个机遇，也是一个挑战。另外，我国现行的 PPP 模式尚不能适应新形势的需要。与英国等国 PPP 项目以由政府付费的私人融资计划(PFI 模式)为主不同，长期以来，我国 PPP 项目以由用户付费的 BOT 模式为主，但随着我国经
20、济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了 BOT 方式的应用。如此也制约着 PPP模式的广泛运用。二、完善建议之探讨PPP 模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公用事业领域运营机制的改革、加快产权多元化、提高项目运营效率并降低运营成本，在我国有良好的应用前景。但是，由于当前国内对 PPP 模式的研究尚不成熟，运用 PPP 模式融资建设的项目并不普遍，因此目前我国的 PPP 模式发展过程中存在一些问题或“瓶颈” 。以下针对这些制约我国 PPP 模式发展的因素，提出一些探讨之策。1、健全和完善
21、PPP 政策制度、法律规范和组织管理体系建立健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法规是 PPP 模式有效运作并发挥其优势的基础保证，也是在我国建立推广 和深入运用 PPP 模式最重要也最迫切的任务。首先，由于 PPP 模式涉及财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，因而需要政府努力构建一套能够覆盖上述诸多方面的政策制度体系，保证相关部门之间能够有效配合与协调。同时，对于已经制订并公布的政策、制度应当保证其具有相对的稳定性和连续性，以便民营资本对于项目风险、收益等作出合理预判。其次，政府部门对 PPP 模式最大的支持则应当体现在对法律体系的推进和尊重上。目前，我国应当加快
22、国家层面的 PPP 立法，明确 PPP 模式的应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风8险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的 PPP 法律框架和法律规则，保证PPP 项目的顺利实施，也能对 PPP 项目各方主体的责任和风险进行明确以保护双方利益。这此规则可以随着时间的变迁、环境的变化不断修正，但一定要有延续性、可预见性，要透明，相互之间不应存在矛盾和冲突。在世界范围看，诸多国家已经针对 PPP 模式建立了相对完善法律体系，如英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等均建立了适合本国的法律法
23、规，英国政府虽然没有专门针对 PPP 模式立法，但是英国政府为了促进 PPP 模式的发展，不断推出各种文本用以引导 PPP 模式在英国基础设施中的应用。随着我国经济的高速发展，将会有越来越多的私人资本参与到 PPP 模式中来，建立健全 PPP 法律法规以解决在实施 PPP 模式中出现各种问题的必要性和紧迫性十分突出。最后，为加强 PPP 的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，我国可以考虑借鉴英国基础设施局等国际经验。结合转变政府职能和机构调整，设立专门的 PPP 管理机构。例如在我国负责政府固定资产投资项目审批、基础设施建设规划等相关工作综合性部门下设立这一机构，统一负责
24、组织、管理协调全国 PPP 项目有关事宜。地方政府也同步设立相应机构。2、转变政府角色PPP 模式离不开政府的积极推动，但是政府顺利完成角色转化是非常重要的。按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制 9。在这种新思路下，政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人部门合作提供公共产品或服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理
25、制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。政府通过制定有效政策及具休措施，促进国内外私人部门参与我国基础设施的投资，形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。政府转变为扮演组织者和促进者的角色，而不再是全部资金的供应者和经营管理者，不再承担巨大的投资风险和商业风险。公私合作双方既是经济合作关系，又是9法律上的规制与被规制的关系。这就要求政府分清自身角色，合作过程中的各项决策应遵循经济规律，并满足社会公平的要求；规制机构的设置和规制行为的依据必须以法律为基础，保证公私合作过程中双方在法律上的公平和平等。政府需要对合作领域、区域、项目进行引导、管理、监督，但应根据“有所为
26、，有所不为”的原则把握好政府参与的度。从目前我国 PPP 模式的实践情况看，政府应把握以下几个方面以使 PPP 模式在我国健康发展：第一，PPP 项目应当有利于整个社会的发展，全民受益，而不仅是对企业有利；第二，建立政府政策的公信力，以消除政策的不确定性给企业带来的成本增加；第三，政府行为应做到公开透明以遏制腐败及其他寻租行为；第四，尽量减少国家政策与实际执行之间的差距，减少不合理的竞争壁垒。3、拓宽项目融资渠道拓宽 PPP 模式下项目的融资渠道，可以考虑以下四个方面的措施：（1） 、设立 PPP 项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极|生，应加快
27、设立 PPP 项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。（2） 、放宽保险基金、社保基金等大型基金投资 PPP 项目的限制。保险、社保等基金拥有巨额的资金，既要防范金融风险，又要千方百计地保值增值，面临着巨大的经营压力。而 PPP 项目一般具有投资周期长并且回报率稳定的特点，非常适合上述各种基金投资。如果国家对上述基金的投资限制能够放宽，不仅能够改善公用事业投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。（3） 、积极开拓多元化的融资渠道。积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进入公共投资领域。同时，可采用
28、资产证券化(ABS)方式盘活基础设施存量，引入民间资本，减轻地方政府的债务负担。借鉴国际经验，政府可尝试设立适应性缺口补偿基金(VGF)补助社会效益大而短期存在资金缺口的 PPP 项目。（4） 、消除政策中残存的对私人资本的歧视以及诸多限制性条件，放松对国家政策性银行和外国政府贷款的使用限制，在政策上应该鼓励重点 PPP 项目10使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款。4、加强风险管理，建立有效的风险分担和信用约束机制风险管理是 PPP 模式的核心环节。PPP 项目风险管理应从三个方面进行风险的防范：事前防范，事中控制，事后补救。事前防范是指在风险还没有发生前采取相应的措施，以减少风险可能带来的
29、损失；事中控制是指在风险发生的过程中，努力把握风险的发展方向，尽可能地控制风险，使其向有利的方向发展，或者尽可能的减少损失；事后补救是指在风险发生后采取紧急行动，来减少风险带来的损失。在选择风险防范策略时必须考虑成本与效益的原则，即比较风险防范成本和因此而带来的效益，如果风险防范成本低于因此而带来的效益时，就可以认为该风险防范策略是可行的，反之则为不可取的。除此之外，选择风险防范策略时还应考虑该策略的有效性，即需要考虑其能否切实有效、立竿见影的降低风险，减少损失，在符合成本效益的前提下，应当优先选择行之有效的防范策略。由于在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，因此在项目实施过程中应当建立合理的
30、风险分担机制。原则上，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担，切实做到收益与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。同时，应考虑优先在 PPP 项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障 PPP 项目的稳定性和持续性。有效的风险分担和信用约束机制建立后使得政府公共部门和私营部门的风险管理均能得到有效加强，也是政府避免盲目承诺投资回报的重要措施之一。5、合理确定价格，避免盲目承诺投资回报率确定 PPP 项目最终产品或服务的价格应当科学、合理，即在确定价格时需要做到，在保证消费者权益的同时，不能损害项目的生存能力，而且还要鼓励私人部门改善服务、提高经营效率的积极性。也就是说，价格确定的基本原则是保证以最低的价格提供产品/服务，同时要足够的激励作用（即保证其合理的收益） 。而且，合理确定价格能够保证民营资本投资的回报率控制在合理范围内，
