1、一、PPP 模式概述1、定义PPP 模式，也称 PPP 融资，或者 PPP。PPP 模式即 PublicPrivate-Partnershiq 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制 ”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是 为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最 终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。为弥补 BOT 模式的不足，近年来，出现了一种新的融 资模式 PPP（PublicPrivate-Partnershiq）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式
2、。PPP 模式是公共基 础设 施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“ 双 赢” 或“多赢”为合作理念的 现代融资模式。其典型的 结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：
3、政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。2、PPP 模式的内涵PPP 模式的内涵主要包括以下四个方面：第一，PPP 是一种新型的 项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据 项目的预期收益、 资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二、PPP 融资模式可以使民 营资本更多地参与到 项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民
4、营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP 方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低 项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三、PPP 模式可以在一定程度上保 证民营资本 “有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不
5、到民营资本的投入的。而采取 PPP 模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、 贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四、PPP 模式在减轻 政府初期建设投资负担和 风险的前提下，提高基 础设施建设的服务质量。在 PPP 模式下，公共部 门和民 营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量， 进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同 时双方可以形成互利的长期目标
6、，更好地为社会和公众提供服务。3、三大特征（1）、伙伴关系PPP 具有三大特征，第一是伙伴关系，这是 PPP 最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事 务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP 中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部 门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私 营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够
7、， 为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具 备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。（2）利益共享需明确的是，PPP 中公共部 门与私营部门并不是 简单分享利润， 还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何 PPP 项目都是带有公益性的项目，不以利 润最大化为目的。共享利益除了指共享 PPP 的社会成果， 还包括使作为参与者的私人部门、民 营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的 PPP 类型的伙伴关系。（3）风险共担伙伴关系作为
8、与市场经济规则兼容的 PPP 机制，利益与风险也有对应性， 风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有 谁会喜欢风险。即使最具冒 险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会 为了利益千方百计地避免风险。在 PPP 中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部 门却是尽可能
9、大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建 设项目的运 营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险 ”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP 管理模式中，更多是要突破 简单化的“融资模式”理解，上
10、升到从管理模式创新的层面上理解和总结。二、PPP 项目操作的 5 个阶段、19 个步骤政府与社会资本合作（PPP）项目操作的 5 个阶段：1、项目识别2、项目准备3、项目采购4、项目执行5、项目移交政府与社会资本合作（PPP）项目操作的 19 个步骤：1、项目发起2、项目筛选3、物有所值评价4、财政承受能力论证5、管理构架组建6、实施方案编制7、实施方案审核8、资格预审9、采购文件编制10、响应文件评审11、谈判与合同签署12、项目公司成立13、融资管理14、绩效监测与支付15、中期评估16、移交准备17、性能测试18、资金交割19、绩效评价三、PPP 项目实施全流程分解PPP 模式在我国 处
11、于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。1、识别阶段识别阶段是 PPP 项目的起始阶段， 这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用 PPP 模式。这种判断从 PPP 项目的计划到论证，从 财政部 门、行 业主管到社会资本，都需要判断项目本身与 PPP 模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套 PPP 模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域 PPP 项 目的实施情况，判断 该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用 PPP
12、 模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用 PPP 模式的条件和基础后，那接下来 应当由谁来推动相关工作，使 项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用 PPP 模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号） 发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入 PPP 示范项目库，通常都会聘请 PPP 专业咨询公司开展项目准备
13、阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别：首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“ 价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件” 。第二，在程序和时限层面， 竞争性磋商在总体上要 宽于竞争性谈判。第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新 评审的情形，
14、 赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误 和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商 则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分 项评分超出评分标准范围、客 观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定
15、媒体发布竞争性磋商公告。3、采购流程（1）、是否必须资格预审：依照政府和社会资本合作项目政府采购管理办法第五条规定：“PPP 项目采 购应当实行资格预审。项 目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀 请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争” 。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以 PPP 项目采购必须实行资格预审。（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审公告内容。项目授权主体、 项目实施机构和 项目名称、采 购需求、对社
16、会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构 应 成立评审小组， 负责 PPP 项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的 2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含 1 名财务专家和 1 名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。资格预审结果。有 3 家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足 3 家的，应在调整资格预审公告内容后
17、重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足 3 家合格的，可依法变更采购方式。（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有 2 家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有 1 家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。（4）、竞争性磋商供应商由采购人、 评审专家分 别推荐的， 专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。4、执行阶段项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后
18、，PPP 项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着 PPP 项目进入实质运行阶段。在实践中，很多业内人士认为， 项目执行阶段的核心是 项目实施管理，如果把 PPP 项目采 购视为一场婚姻的话，那么 对于 PPP 项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断 PPP 项目成功与否的关键。在漫 长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让 PPP 项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。5、移交阶段根据对 PPP 项目运作理解程度的不同，业界对 于“ 移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易
19、理解为 PPP 项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号文）中明确指出了“ 移交形式包括期 满终止移交和提前终止移交两个阶段” 。除 113 号文规定外，若 PPP 项目采取 TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一 T 也应属于移交阶段的范围。即 PPP 项目移交阶段的移交范围包括“ 期前启动移交 ”、“提前终止移交” 和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交” 两种。采购方式合理选取对于政府采购 PPP 项目，目前采 购方式
20、多倾向于 较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于 PPP 项目特点复杂，采购对象多为公共服 务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成 为顺利完成PPP 政府采购项 目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于 PPP 政府采 购？其优劣势分别是什么？公开招标和邀请招标公开招标优势程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人， 过程透明规范。社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的
21、机会和权利。降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。局限适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP 模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段， PPP 项目中符合 这样条件的项目不多。招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP 项目采购评审结 束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。邀请招标招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次 PPP 政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀 请招标中投标人的数目有限，
