1、新版金融行动特别工作组四十项建议引言金融行动特别工作组( FATF)成立于 1 9 8 9 年，是由成员国1 部长发起设 立的政府间组织。FATF 的主要任务是制定国际标准，促进有关法律、监管、行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资（扩散融资）等危害国际金融体系的活动。FATF 还与其他国际利益相关方密切合作，识别国家层面的薄弱环节，保护国际金融体系免遭滥用。FATF 建议为各国打击洗钱、恐怖融资和扩散融资设定了全面、完整的措施框架。各国的法律体系、行政管理、执行框架以及金融体系各不相同，难以采取相同的威胁应对措施。因此，各国应当根据本国国情，制定相应措施执行 FA
2、TF 建议。FATF 建议规定了各国应当建立的基本措施：*识别风险、制定政策和国内协调；*打击洗钱、恐怖融资及扩散融资；*在金融领域和其他特定领域实施预防措施；*规定主管部门（如：调查、执法和监管部门）的权力与职责范围，及其他制度性措施；*提高法人和法律安排的受益所有权信息的透明度和可获得性；*推动国际合作。FATF 最初的 4 0 项建议颁布于 199 0 年，旨在打击滥用金融体系清洗毒品资金。1996 年，为应对不断变化更新的洗钱趋势和手段，FATF 第一次对建议进行了修订，将打击范围扩大到清洗毒资外的其它犯罪领域。2001 年 10 月，FATF进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域，并制
3、定了反恐怖融资 8 项特别建议（之后扩充为 9 项）。2003 年，FATF 建议进行了第二次修订，这些建议共同组成了国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准，得到全球 180 多个国家的认可。在完成对成员的第三轮互评估后，FATF 与区域性反洗钱组织、以及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察员密切合作，共同对 FATF 建议进行了修订及更新。修订后的建议在保持稳定和严谨的同时，致力于应对新出现的威胁，也明确并强化了许多现有义务。FATF 标准也进行了相应修订，以加强对高风险情况的要求，允许各国对高风险领域采取更加有针对性的措施，或强化有关标准的实施。各国首先应识别、评估、了解面临的洗
4、钱及恐怖融资风险，然后制定降低风险的适当措施。风险为本的原则允许各国在 FATF 要求的框架下，采取更加灵活的措施，以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施，最大限度地提高有效性。打击恐怖融资是一项严峻的挑战。有效的反洗钱与反恐怖融资体系对于打击恐怖融资十分重要，之前针对恐怖融资的大多数措施已经在建议中进行了整合，不再需要专门制定特别建议。但是，在 FATF 建议第 C 节，还是规定了一些专门针对恐怖融资的建议。这些建议包括：建议 5（恐怖融资刑罚化）、建议 6（与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁），建议 8（防止滥用非营利性组织的相关措施）。大规模杀伤性武器扩散是我们关注的另一个严重
5、威胁， 2008 年，FATF 将职责范围扩大到防范扩散融资。为应对这一威胁， FATF 通过了一条新建议（建议 7），旨在确保有效实施定向金融制裁，与联合国安理会有关要求保持一致。FATF 标准包括建议本身、释义以及术语表中的定义。所有 FATF 成员及区域性反洗钱组织成员必须执行 FATF 标准规定的措施，并按照 FATF 通用的评估方法，通过 FATF互评估程序或国际货币基金组织和世界银行的评估程序，对各成员的执行情况进行严格评估。释义及术语表中的定义包括如何实施标准的举例。这些举例不是强制性要求，只起到指引作用。举例无意包罗万象，尽管可作为参考指标，但并非适用所有情况。FATF 还制定
6、了指引、最佳实践文件等，以帮助各国执行 FATF 标准。但上述文件并不是评估一国标准执行情况的强制性依据，仅供各国在考虑如何有效执行 FATF 标准时参考。FATF 现行指引最佳实践文件含在 FATF 建议附录里，也可在 FATF 网站上查询。FATF 致力于与私营部门、社会团体及其它感兴趣各方保持密切的、建设性的对话，他们是维护金融体系完整的重要伙伴。建议的修订进行了广泛咨询，并且从这些利益相关方的评论和意见中获益。今后，FATF 会继续根据其职责，以及全球金融系统面临的威胁及薄弱环节，在适当时候对标准进行再次修订。FATF 呼吁各成员采取有效措施，执行打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的新建议。
7、A反洗钱与反恐怖融资的政策和协调1评估风险与适用风险为本的方法（新建议）*各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险，并采取相应措施，包括指定某一部门或建立相关机制协调行动以评估风险，配置资源，确保有效降低风险。在风险评估基础上，各国应适用风险为本的方法，确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别出的风险相适应。该方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资体制内有效配置资源，实施FATF 建议要求的风险为本措施的必要基础。如发现风险较高，各国应确保其反洗钱与反恐怖融资体系能充分解决这些风险。如发现风险较低，各国可以决定在特定情况下，允许对某些 FATF 建议采取简化的措施。各国应当要求金融机构
8、和特定非金融行业与职业，识别、评估，并采取有效措施降低洗钱与恐怖融资风险。2国家层面的合作与协调（原建议 31）各国应当根据已经识别出的风险，制定并定期审查本国反洗钱与反恐怖融资政策，指定某一部门，或者建立协调机制或其他机制负责该政策的实施。各国应当确保政策制定者、金融情报中心、执法机关、监管机构和其他相关主管部门，在政策制定和执行层面，建立有效机制，加强合作和必要的协调，打击洗钱、恐怖融资和扩散融资。B洗钱与没收3洗钱犯罪（原建议 1、2）*各国应当根据维也纳公约、 巴勒莫公约，将洗钱行为规定为犯罪。各国应当将洗钱罪适用于所有的严重罪行，以涵盖最广泛的上游犯罪。4没收与临时措施（原建议 3）
9、*各国应当采取类似于维也纳公约、 巴勒莫公约和反恐怖融资公约规定的措施，包括立法，使主管部门能够在不损害无过错第三方合法权益的情况下，冻结、扣押或没收以下财产：(a)被清洗的 财产；(b)来自洗钱或上游犯罪的收益，用于或企图用于洗钱或上游犯罪的工具；(c)属于犯罪收益的财产，或用于、企图用于、调拨用于资助恐怖主义、恐怖行为、恐怖组织的财产；或者(d)同等价值的财产。这些措施应当包括授权有关部门：(a)识别、追 查和评估应予没收的财产；(b)采取冻结、扣押等临时措施，防止该财产被出售、转移或处置；(c)采取措施，防止或避免可能有损国家追回应被没收、冻结或扣押财产的能力的行为；(d)采取其他适当的
10、调查措施。各国应当考虑采取措施，允许不经过刑事定罪判决即可没收此类财产或工具（不以刑事判决为基础的没收），或者在符合本国法律原则的范围内，要求违法者证明应被没收财产的合法来源。C恐怖融资与扩散融资5恐怖融资犯罪（原特别建议 II）*各国应当根据反恐怖融资公约，将恐怖融资行为规定为犯罪，不仅应当将资助恐怖活动的行为规定为犯罪，而且也应当将资助恐怖组织和单个恐怖分子的行为规定为犯罪，即使该行为并未与特定的恐怖活动相联系。各国应当确保将这些犯罪规定为洗钱犯罪的上游犯罪。6与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁(原特别建议 III) *各国应当建立定向金融制裁机制，以遵守联合国安理会关于防范和制止恐怖
11、主义和恐怖融资的决议。这些决议要求各国毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产，直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益，包括：(i)根据联合国宪章第七章，由联合国安理会指定，或者由其授权指定的个人或实体，包括第 1267(1999)号决议及其后续决议；(ii)根据第1373(2001)号决议由该国指定的个人或实体。7与扩散融资相关的定向金融制裁（新建议）*各国应当执行定向金融制裁，以遵守联合国安理会关于防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议。这些决议要求各国毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产
12、，直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益。根据联合国宪章第七章，这些个人或实体由联合国安理会指定或由其授权指定。8非营利性组织（原特别建议 VIII）*对于可能被恐怖融资滥用的实体，各国应当审查有关法律法规是否完备。非营利性组织尤其容易被滥用，各国应当确保非营利性组织不会以下列方式被滥用：(a)恐怖组织 利用非营利性组织的合法身份；(b)利用合法实体作为恐怖融资的渠道，包括以逃避资产冻结措施为目的；以及(c)利用非 营利性组织，将合法用途的资金秘密转移至恐怖组织予以掩饰或混淆。D预防措施9金融机构保密法（原建议 4）各国应当确保金融机构保密法不妨碍 FATF 建议的实施。客户尽职调
13、查与记录保存1 0客户尽职调查（原建议 5）*各国应当禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。各国应当要求金融机构在出现下列情形时，采取客户尽职调查( CDD)措施：(i)建立业务 关系；(ii)进行一次性交易：(1)超过适用的规定限额(15，0 00 美元欧元) ；或者(2)建 议 1 6 释义规定的特定情况下的电汇；(iii)有洗钱 或恐怖融资嫌疑；或者(iv)金融机构怀疑先前 获得的客户身份数据的真实性或完整性。金融机构实施客户尽职调查的原则应由法律做出规定。各国可以决定如何通过法律或强制性措施设定具体的客户尽职调查义务。可采取的客户尽职调查措施如下：(a)确定客 户身份，并利用
14、可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份；(b)确定受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。对于法人和法律安排，金融机构应当了解其所有权和控制权结构；(c)了解并在适当情形下获取关于业务关系目的和意图的信息；(d)对业务关系采取持续的尽职调查，对整个业务关系存续期间发生的交易进行详细审查，以确保进行的交易符合金融机构对客户及其业务、风险状况（必要时，包括资金来源）等方面的认识。金融机构应当采取上述(a)至(b)项规定的每项客户尽职调查措施，但应当根据本条建议和建议 1 的释义，通过风险为本的方法，决定采取这些措施的程度。各国应当要求金融机构在建
15、立业务关系之前、业务关系存续期间或者与临时客户进行交易时，核实客户和受益所有人身份。在洗钱与恐怖融资风险得到有效管理，并且为不打断正常交易所必需的情况下，各国可以允许金融机构在建立业务关系之后，尽快完成身份核实。如果金融机构不能遵循上述(a)至(b)项规定的措施（根据风险为本的方法调整所采取措施的程度），则不应当开立账户、建立业务关系或进行交易；或者应当终止业务关系；并应当考虑提交相关客户的可疑交易报告。这些要求应当适用于所有新客户，但金融机构还应当根据重要性和风险程度，将本建议适用于现有客户，并在适当时候对现有业务关系开展尽职调查。11记录保存（原建议 10）各国应当要求金融机构将所有必要的
16、国内和国际交易记录至少保存五年，以使其能迅速提供主管部门所要求的信息。这些信息必须足以重现每一笔交易的实际情况（包括所涉金额和币种），以便在必要时提供起诉犯罪活动的证据。各国应当要求金融机构在业务关系终止后，或者一次性交易之日起至少五年内，继续保留通过客户尽职调查措施获得的所有记录（如护照、身份证、驾驶执照等官方身份证明文件或类似文件的副本或记录），账户档案和业务往来信函，以及分析结论（如关于复杂的异常大额交易的背景和目的的调查函）。法律应当要求金融机构保存交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息记录。在职权范围内，本国主管部门可以查阅、使用交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息记录。针对特定客户和活动的额外措施1 2政治公众人物（原建议 6）*
