1、自 学 考 试 本 科 生 毕 业 论 文论文题目： 流浪乞讨人员救助制度的分析 作者姓名： 所学专业： 行政管理 准考证号： 指导教师： 2014 年 11 月内容摘要：我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变体现了当代社会文明的进步。借鉴参考国外相关制度的历史发展进程，应用有关政府职能、公平与正义、保护弱势群体等原则和理论，分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但救助涉及政府执法理念和执法方式
2、的转变，也影响社会其他成员的观念转变，流浪乞讨人员的行为还对城市环境产生影响，新政策的执行涉及众多方面的利益。因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。关键词：流浪 乞讨 管制 救助 政府职能 社会保障目 录一、救助制度的理 论渊源 .5（一） 、救助制度的理论基础 .51、新制度理论 .62、詹姆斯M
3、布坎南的普遍性原则 .73、罗尔斯的正义论 .84、公共选择理论 .105、保护弱势群体的立法原则 .12（二）救助制度的原则 .121、尊重生存权原则 .122、积极救助原则 .133、临时急救原则 .13（三）救助制度引发的社会价值观的转变 .14二、我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁 .15（一）建国初期的教养救助措施 .15（二）建国中期的收容遣送制度 .161、收客遣送制度的设计目的 .162、收容遣送制度的实施对象 .163、收窖遗送制度的实施手段 .164、收容遣送制度的终结 .17（三）当代的救助管理制度 .171、 救助管理办法的出台 .182、 救助管理办法的内容
4、.183、新旧救助管理制度的比较 .19三、救助制度的缺陷与实施困境 .20（一）政策利益相关者分析 .211、政府：执法理念、执法方式的转变 .212、受助人员 .223、社会其他成员 .24（二）政策环境分析 .241、流浪乞讨现象对市容、交通等城市环境的影响 .242、限制乞讨的法理依据 .253、城市资源的公平配置与使用 .264、流浪乞讨背后的反贫困问题 .27四、国外城市流浪乞讨人员救助管理经验借鉴 .29（一）英国的经验 .29（二）美国的经验 .30（三）其他国家的经验 .31五、政策改进的途径 .31（一）扩大救助制度的公民知晓程度和认同度 .32（二）政府各部门间的配合 .
5、32（三）救助地与流出地政府的信息交流与合作 .33（四）强调流出地政府的责任 .34（五）与社会治安制度的衔接 .34（六）构建完善的社会保障制度 .35导 言随着经济的发展，贫富差距加大，城市流浪乞讨人员数量剧增，已成为城市发展中不可忽视的问题。大量乞讨人员涌进城市，对城市的发展造成严重的影响。各城市对流浪乞讨人员的救助和管理工作也面临着巨大的挑战。2003 年，自“孙志刚”事件发生以后，国务院颁发了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ，与此同时，旧的收容遣送颁发废止，这体现了我国的社会保障和社会福利展开了新的一页，体现了“以人为本” “保障人权”的原则。在各大城市中，流浪乞讨人员已成
6、为一支不可忽视的力量，严重干扰着城市风貌和秩序，这已引起各界的重视，近年来，各大城市纷纷出台新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口众多，设计范围广，救助资金缺乏，制度不够完善，从而无法彻底的解决流浪乞讨问题。城市流浪乞讨人员的剧增反应了我国发展不平衡，经济、素质、技能、教育水平等差距较大，只有深入根源解决问题，才能取得更大发展，否则，这不仅影响到全民素质的提高，还会影响到我国的人口质量和实现小康社会的战略目标。因而，我们要加强对城市流浪乞讨热暖的救助和管理力度，站在社会发展的角度，积极探索新的救助和管理途径，出台新的解决方案，突破新的一面。一、救助制度的理论渊源（一） 、救助制度的理论
7、基础社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原困陷入堆存危机的札会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助是现代围家和社会应尽的义不容辞的法定职责，是每位公民拥有的一项基本权利。 中华人比共和国宪法第四十五条规定：“中华人民北和国公民证年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，都有从国家或社会获得物质帮助的权利。 ”这表明，任何公民，只要是没有或缺少维持基本生活所需的收入，国家和社会都有义务对他们实施社会救助。同时，社会救助对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低保障性质；社会救助也有其严格的制度和程序规
8、范，需要有一套体系健全的专门管理机构，有一批经过专业培训的管理人才使救助建立在科学化的基础上。这样一个制度显然直接、间接地涉及了诸多方面，但该制度的必要性在理论上是有充分依据的。1、新制度理论对流浪乞讨人员的救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是：(a) 保护公民的各项自由；(b)生产共事品；(c) 再分配产权。 ”1政府通过征税管理和筹措各种物质资源，米偿付履行这些职能需要投入的代理成本。柯武刚、史漫飞论述了政府具有保护性职能、生产性职能、提供获取公共物品的机会、改革社会化生产、对产权的再分配等几项职能。为了保持和平
9、并维护自由，政府需要履行保护性职能，以防止一些公民受另一些公民的强制。同时政府通过提供公共物品和对起始机会、收入和财富的再分配对保护性职能进行增补。而要履行好保护性职能，必须建立和实施一套规则(制度)，它同等地适用于所有公民(法治)，并在必要时强制执行各种规则。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的， “它们被清晰地制在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行” ，并“最终要靠强
10、制性法律手段来执行” 。 2内住制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯” ；通过习惯、教育和经验习得并存正常情况下自发服从的“内化规则” ；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌” ；以及虽然足出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则” 。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则” ，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令” ，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则” ，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人满意；有利于解决“囚1德柯武刚、史漫飞：
11、制度绘济学 ，商务印书馆，2000 年版，第 357 页。2德柯武刚、史漫飞：制度级济学 ，商务印书馆，2000 年版，第 36 页。徒困境”和“公地悲剧” ；更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的市场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度” ，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源，予以社会调剂，保护弱者利益；任何其他制度变迁行动集团在这方面均不能替代政府的作用。2、詹姆斯M布坎南的普遍性原则流浪乞讨救助制度也符合詹姆斯M布坎南(James. m. Buchanan)的普遍性(generality)原则。按照布坎南教授的观点，现代政治
12、并非“原则政治” （politics by principle)，而是“利益政治(politics by interest)，因为它是“以明显具有歧视性的形式对待(奖励或惩罚)公民中某种特定群体，或以某种精英论基于预选假定某类人在有关对于我们所有人真正有益的事情方面有高人一筹的智慧，而将公民划分成该受奖赏和不该受奖赏之类” 。 3政治的恰当原则是一般性(generalization)原则或普遍性(generality)原则，且只有当政治行为适用于所有人，而不受某种具有支配地位的联盟或某个有效的利益群体成成员资格的限制之时，这个标准才得以实现。法律的普遍性原则意味着在法律平等对待之下，依照法律平
13、等对待所有人，而这些人受到或可能受到法律所界定的约束条款的影响。一种社会程序可以通过对法律架构中普遍性原则的遵守状况来描述，即使个人行为的许多细节受到严格限制。政治生活中的普遍性原则也是同样，人们一旦成为某个政治共同体的成员，即被视为应当享有这种对称性，因为从规范意义上讲所有人都是中等的：从程序性方面，普遍性原则要求政治共同体巾所有的成员都得到平等的待遇，而不能考虑他的背景、身份等特殊原因。因此，对流浪乞讨人员的救助是普遍性原则指导下的原则政治的恰当体现。另一方面，救助针对的是整个社会中某一特殊群体的公民，似乎相对其他的社会公民来说，有失去一致性的歧视嫌疑，但是在一致性缺失的情况下，也有可能实
14、施普遍性原则，因为坚持普遍性原则并不意味着政府服务中对一切个人都保持完全一致，即从客观上每个公民都必须获得与其他公民完3美詹姆斯M布坎南( James . m .Buchanan ) 罗杰D康格尔顿(Roger DCongleton)：原则政治，而非利益政治 通向非歧视民主 ，张定淮、何赤平译，社会科学文献出版社，2004 年版，第 1 页。全一样的服务质量与数量；在有些情况下，即使没有完全的一致性也可能实施普遍性原则，只要满足事前一致性的条件，因为虽然最终的结果是不平等的，但是在事前存在着随机的不确定的一致性，即每人个获利的几率足一致的，属于社会保障体系的救助制度就符合这一条件，更何况救助关
15、于社会的正义。3、罗尔斯的正义论罗尔斯的正义论从人类追求正义的高度对福利国家加以肯定，井通过严密的逻辑推理论证了国家通过再分配帮助穷人和弱者的合理性。按照罗尔斯的观点，政府应该不断地通过产权方案或经济政策调整各种集团的报酬，以便使其结果符合这一原则。分配的原则必须是所有公民在平等自愿的条件下理性选择的结果。罗尔斯在经济权利问题上的基本观点是正义优先于效率。正义社会必须包括三个方面：必须有一个正义宪法调节的社会基本结构，保障公民的平等和自由，并在环境允许的条件下实现民主的政治制度；存在一个保障实质而不是形式的机会平等的社会环境；政府确保一种社会最低受惠值，通过家庭津贴、医疗和失业补助或其他方式来
16、保障最少受惠省的利益。罗尔斯强调通过制度调整保证分配正义，这就意味着福利国家或社会保障应该是制度化的，是出于对正义的要求，而不是对市场失败的补救，通过民主手段创造一个集体生活的正义环境是国家的责任。罗尔斯提出公正的基本准则是：所有的社会基本善自由和机会、收入和财富及自尊的基础部应被平等的分配，除非对一些或所有社会基率善的一种不平等分配有利于最不利者。公正有两个具体原则：一、最大自由平等原则，每个人与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利：二、差别原则，平等机会原则，社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利
17、益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。公正的两个优先规则：一、(自由的优先性)两个正义原则应以词典式次序排列，因此，自由只能为了自由的缘故而被限制。这有两种情况：一种不够广泛的自由必须加强由所有人分享的完整自由体系；一种不够平等的自由必须可以为那些拥有较少自由的公民所接受。二、(正义对效率和福利的优先)第二个正义原则以一种词典式次序优先予效率原则和最大限度追求利益总额的原则：公平的机会优于差别原则。这有两种情况是：一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会；一种过高的储存率必须最终减轻承受这一重负的人们的负担。为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地
18、注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。该理论就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。公正是现代社会制度设计的基本依据。由于社会专业化分工现象的存在，社会成员对于各种资源占有的不同，其他种种社会差异成分以及社会成员多样化取向的存在，一个社会必定会形成一定的社会分层体系，处在不同状态和社会位置的社会成员就构成了不同的社会阶层，各个社会阶层之间有高下之分，包含着不平等的成分。由于位置较高的阶层在各种资源拥有方面具有明显优势，所以，这些阶层在同利益相关的制度设计、政策安排诸方面也就相应地拥有较大的影响力，进而就可能利用种种优势造成一种使位置较低的阶层受损而自己受益的局面。一旦如此，对于位
19、置较低的阶层来说是十分不公的，必定会使其产生不满、抵触甚至反抗的情形，以至造成社会各阶层之间的恶性互动，不利于社会的安全运行。对于一个社会来说，最大的潜在动荡田索就是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触、和冲突，而公正是实现社会安全运行的必要条件。 “所有参与合作的人都必须以某种适宜的方式(依一种合适的比较基准来判断该方式是适宜的)来共享利益，或分担共同的负担。 4处在较高位置的阶层的利益增进不能以损伤处在较低位置的阶层的利益为必要的前提条件相反，4 美约翰罗尔斯：政治自由主义 ，万俊人译，译林出版社，2000 年版，第 319 页。较高位置的阶层利益增进的同时，较低位置阶层的处境应当
20、随之得到改善。在参与社会资源分配之前，每个社会成员有平等竞争的条件，机会平等，不受特权、等级、身份等不公正因素的影响；在参与社会资源分配时，按照贡献进行分配的规则，保证每个社会成员得到自己应得的那一份。社会在机会平等问题上的责任应是：维护机会平等豹理念和准则，保证公正体系中各项内容的实施，直接创造有助于机会平等实施所需的平等条件，创造一个人人共享、普遍受益的社会。随着社会进程的推进，每个社会成员的尊严相应地更加得到保证，潜能得到不断提高，基本需求持续不断地得以满足，生活水准相应地不能断提高。改革开放初期我们更多地强调的是效率优先、兼顾公平，这对加快解放生产力促进社会生产迅速发展起到了积极作用。
21、但是在社会差距愈演愈烈，社会矛盾加剧涌现的今天，更应当强调公平与公正。包括流浪乞讨人员在内的社会弱势群体，相对处在位置较低的社会阶层，他们的利益如果得不到有效保护，极易与其他阶层造成社会冲突。因此他们也应当如罗尔斯论述的那样，拥有与他人相容的最广泛的平等与自由，拥有公平的机会；不但如此，而且正因为他们处于较不利的社会地位，更应该得到政策的倾斜补偿，得到“适合于最少受惠者的最大利益” 。对他们实行救助，可以予最起码的基本物质关怀，保障其基本物质条件，使其拥有发展豹平等机会。4、公共选择理论公共选择理论提出“政治家和行政官员也像其他所有人一样，追求他们自己的目标，而不一定是选民的目标” ，他们靠政
22、治行动而不是市场竞争来重新分配产权，政府主体经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益。 5斯密德(AASchmid)的公共选择模型(SSP 模型)认为，经济状态(situation)和经济环境决定着人们相互依赖关系，从而产生不同个人和团体的权力，在权力的影响下，人们通过公共选择把权力关系转交为法律和公共政策认可的权利，从而形成分配人们机会集的社会规则，这种社会游戏规则被他称之为结构(structure)。权力结构通过对个体行为的影响最终产生一个社会的效绩(performance)。斯密德把影响制度的因素归为知识、权利和心理。知识包括人5 德柯武刚、史漫飞：制度经济学 ，商务印书馆，2000 年版，第 46 页。
