1、 1 “领导小组”怎样领导 2012-08-31 作者：钱昊平，杨佳秋 2012 年 8 月 27 日，中央司法体制改革领导小组在北京召开第五次全体会议。 这个小组自 2003 年成立以来，平日难见公开报道，但却悄悄地推动过不少司法改革。 2003 年，最高法院曾向领导小组建议收回死刑复核权，结果意见被采纳。两年后，死刑复核权最终被最高法院收回。 2004 年，领导小组就对铁路司法体制改革作出过部署，并在 2012 年实现。 尽管做了不少大事，但这个领导小组并不属于中央部门序列，组长由中央政法委书记兼任，各司法部门是成员单位。它也 没有常设工作机构，只在中央政法委设立一个办公室，人员也从各部门
2、抽调。 在中国，有大量类似于司法改革领导小组的议事协调机构，如农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等。它们是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影。它们也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。 在地方各级党政机构中，也几乎都有 “ 对口 ” 的 “ 领导小组 ” 。日常新闻报道中偶尔能听到的 “ 领导小组 ” 是什么性质的机构？它们如何成立，如何运作？它们的权力有多大？ 2 常设性小组与阶段性小组 根据南开大学周恩来政府 管理学院博士周望的梳理，设立临时性机构的做法，自解放后便开始实施。当时农业生产急需恢复，尚未解放的地区要解放，政务院便设置
3、了一些应对专项任务的综合性、临时性机构，如政务院指导接收工作委员会、政务院劳动就业委员会等。 促成临时性机构产生的另一原因是，新中国的政府设置，基本照搬了苏联的小部门体制，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助。于是，专门设置跨越各部门的议事协调机构，成为自然的选择。 这些临时性机构，大多在工作任务完成后被撤销或并入其他机构，但也有些一直存在下来，如原中央人民 政府防汛总指挥部演变成今天的国家防汛抗旱指挥部，原政务院转业建设委员会成为今天的国务院转业干部安置工作小组。 新中国建立之初设立的 “ 领导小组 ” ，不仅存在于政府系统，也存在党委系统。表现最突出的是 19
4、58 年 6 月 10 日，中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教 5 个小组，隶属中央政治局和书记处。同时也将政府工作划分为五大块，中央与国务院的工作几乎完全对应。 3 除了这些常设性小组外，当时中央还设立了一些 “ 阶段性 ”小组，如 1955 年成立的中央原子能事业领导小组、 1962年的中央精简小组、 1964 年的中央学制问题研究小组 等。 “ 文革 ” 期间，这些领导工作小组基本中断，唯一活跃的是中央文革领导小组。 “ 文革 ” 后，一些领导小组纷纷恢复，比如中央财政经济领导小组、中央外事工作领导小组。同时也成立一些至今仍在党内举足轻重的领导小组，如 1988 年 1 月成立的中
5、央宣传思想工作领导小组， 1988 年 7 月成立的中央党的建设工作小组。 上世纪 90 年代以后，一批新的领导小组成立，如 1999 年全党开展 “ 三讲 ” 教育活动，各省、市、县均成立了 “ 三讲 ” 教育领导小组；后来还有学习实践 “ 科学发展观 ” 领导小组等等。 1993 年前，中国的政治词汇中，对各种 “ 领导小组 ” 的定义一直不固定，先后使用过临时机构、非常设机构以及序列外机构等名称。 1993 年，这些机构统一称为 “ 议事协调机构和临时机构 ” 。 2007 年十七大报告首次将 “ 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构 ” ，列为行政管理体制改革的内容。 2008 年之
6、后，统一称为 “ 议事协调机构 ” 。 常设性小组层级高任务重 众多议事协调机构中，中央财经领导小组算是曝光率较高的一个。早在 1957 年，中央就成立了经济工作五人小组，陈云为组长。中央财经领导小组在经济建设中的作用不可小视，改革开4 放后，它和国家体改委一直起着改革推手的作用，凡是重大 经济决定，都有它的身影。 现在中央财经领导小组，每年最重要的任务就是中央经济工作会议，每年中央总书记在会议上的讲话，就是由财经领导小组办公室组织起草。依托财经领导小组办公室的，还有一个机构“ 中农办 ” ，近年每年有关三农问题的 “ 一号文件 ” ，都是中农办承担最初的调研论证和起草工作。 与一般的 “ 领
7、导小组 ” 一样，财经领导小组的领导成员都是“ 兼职 ” 。组长由国务院总理温家宝担任，副总理李克强任副组长，成员则包括回良玉、张德江、王岐山、马凯等国务院领导以及国务院经济、金融 部门负责人。日常工作由单设的办公室负责，办公室主任由国家发改委副主任朱之鑫兼任，陈锡文任专职副主任。 像财经领导小组这种 “ 常设性 ” 小组，一般是将其作为解决全局性、战略性工作任务而存在。它们的正职领导一般是党中央、国务院领导兼任。也有少数 “ 小组 ” 的正职，由部门领导兼任，如国务院军队转业干部安置工作小组组长为人社部部长尹蔚民。 在中央层面，更多的是一些发挥阶段作用的临时小组，如中央治理 “ 小金库 ”
8、工作领导小组、中央文化体制改革领导小组，完成任务后机构就要撤销。有的存在甚至不到一年，如 2011 年到现在各地都成立的换 届工作领导小组，任务结束就撤销了。 5 周望认为，众多的 “ 小组 ” 中，像中央财经领导小组这样有日常事务的并不多。有的小组平时很少公开露面。如中央对台工作领导小组，一般在每年 1 月的中央对台工作会议上公开露面。 这些小组的组成人员规模一般比较精简，人员主要是 “ 兼职 ” 。有工作需要时，来自不同部门的小组组成人员集中到一起，一般以开会为主，办事机构很少单设，大多依托常设职能部门，如中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委。 “ 遇问题、发文件、立小组 ” 改革开放以来
9、，伴随着城市化进程，社会节奏加快，政府常规性机构在面临新生事 务、突发事务时，常落入 “ 遇问题、发文件、立小组 ” 的固定模式。 周望对南方周末记者说，中国政府机构体系中，各类 “ 领导小组 ” 的存废，呈现出一种 “ 倍量增减 ” 的现象。某一时间段内，因为现实需要，大量设立 “ 领导小组 ” ，任务结束后，会一纸令下，把这些 “ 小组 ” 统一撤销。之后又重复这一增减动作，如此循环往复。 在中国，历来讲究政府的上下对口，中央成立什么议事协调机构，除了西藏工作协调小组、新疆工作协调小组等这些特定的小组之外，地方都要对应成立相应的议事协调机构。 “ 一般中央开了会，地方的小组跟着开。 ”20
10、12 年 8 月 28日， 山东烟台一下辖县委宣传部副部长对南方周末记者说。 6 他所在的县委宣传部，在县里各领导小组如安全生产、节能、综治、组织工作、换届工作、新农村建设、城市建设、粮食安全等小组里，都是成员单位。 有的撤销，有的升级 实际上，各级政府早已意识到小组臃肿、过多所带来的弊端。早在 1964 年，江西省编制委员会就曾发布公告，指出领导小组过多，对 25 个临时机构撤销 16 个。 国务院层面，也一直在做 “ 消肿 ” 的工作。 1981 年，国务院一共有 44 个非常设机构。但到 1988 年，膨胀到了 75 个。 1988年清理整顿，到 1993 年又膨胀到 85 个 ，当年减
11、为 26 个。此后1998 年调整为 19 个， 2003 年调整为 27 个， 2008 年调整为 29个。 这些都是国务院发文确认的。还有一些 “ 小组 ” 不在 29 个名单之列，如医改领导小组、教改领导小组、住房保障协调小组等。 “ 造成循环往复的原因之一，是目前的议事协调机构 入口 不严。 ” 南开大学周恩来政府管理学院博士周望对南方周末记者说，目前只是对议事协调机构的成立和撤销，做了原则性规定，但对机构人员的组织办法，都没有规定。多数情况下，都是党委或政府办公厅以 “ 发文件 ” 的形式宣告成立。这种发通知的方式并不具有法律强制性，因此 对于议事协调机构的相关撤并措施，效果也不佳。
12、 7 2008 年以后，针对 “ 领导小组 ” 的设置有了些变化。当年，国务院办公厅关于成立第二次全国经济普查领导小组的通知中，明确提出 “ 领导小组属于阶段性工作机制，不属于新设立议事协调机构，任务完成后即撤销 ” 。 此外， 2008 年后， “ 协调小组 ” 、 “ 部际联席会议 ” 也经常应用在需要跨部门协调的工作中，他们不刻印章，不正式行文，一般根据工作需要不定期召开会议。 与那些被撤并的 “ 小组 ” 不同，过去几十年，也有不少 “ 小组 ” 所承担的任务被重新定位后还会升级。 1973 年成立的计划生育领导小组 ，因为 “ 作为临时机构，与它所负担的长期艰巨的任务是不相适应 ” ， 1981 年在其基础上成立了国家计划生育委员会，成为国务院组成部门。 1979 年 3 月成立的进出口领导小组，在当年 7 月，也升格为中华人民共和国进出口管理委员会。 来源：南方周末
