1、央行与银监会分离后监管的职能及其协调中国人民银行作为我国的中央银行，一直行使着制定和执行货币政策，对金融机构实施监管职能。然而，直到 1983 年与国有商业银行的分离，它才成为真正意义上的中央银行。人民银行作为中央银行传统上包揽的监管中国金融体系的职责涵盖了证券监管、保险业监管和对银行业的监管。随着我国金融市场的进一步发展，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来：使其更关注于货币政策的制定与执行上，1992 年证监会的成立，对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998 年保监会的成立，对保险市场的监管职责也从其中剥离；及至 2003
2、年银监会的成立，其职责再次得以细化。2003 年 3 月，我国十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。将中国人民银行对银行金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合。成立中国银行业监督管理委员会。银监会成立后，开始履行对银行业的监管职能，由此我国的银行业监管开创了新格局。一、银监会职能概述中国银行业监督管理委员会的成立，标志着中国人民银行集金融宏观调控与银行业监管职能于一身的运行机制正式结束，我国的金融宏观调控和金融监管工作都将步入一个新的历史时期。监管职能分离使银监会享有了银行业监督管理的职权。其主要的八项职责为：
3、制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。银监会将根据授权, 统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构, 主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规 ,负责市场准入和运行监督, 依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责
4、货币政策和跨行之间的资金往来, 具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。上述央行货币政策与监管职责的剥离，最为明显地反映在新修改的 中国人民银行法 中，即该法条修改的重点正在于央行监管职责的分离上。原 中国人民银行法 赋予央行的职责为制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三个方面，目前则调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务。具体而言，此次对央行独有职责的修改主要表现在： 第一，强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体为， 中国人民银行法 第十二条增加了一款： “中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作
5、用。 ”第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具。第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 第二，明确提出了维护金融稳定的职能，即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。具体为， 中国人民银行法 第一条以 “维护金融稳定 ”的职责代替了原来的 “加强对金融业的监督管理 ”职责。第二条以 “防范和化解金融风险，维护金融稳定 ”的规定取代了原来的 “对金融业实施监督管理 ”的规定。将原来的第三十一条
6、修改为： “中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 ”增加了第三十四条，即 “当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。 ” 第三，增加了反洗钱的职能。 中国人民银行法 第四条规定，中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。 从以上的修改可以看出，央行独有职责的变动最主要就是体现在监管职责的剥离，维护金融稳定职责的明确上。实际上，央行以前同样具有维护金融稳定这一职责，只是该职责的承担分散在央行各项职责的行使之中。此次 中国人民银行法 的修改，明确地
7、提出了央行维护金融稳定的职责，为其权利的行使提供了具体的法律依据。央行已经将这一职责确定为三方面的内容：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构；二是共享监管信息采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。为了更为有力地承担 二、央行的职能调整此次分离将微观监管的一部分职责从银监会分离出来，使得中国人民银行的监管重心更加侧重于宏观层面的监管上。中国人民银行是代表国家制定和执行货币政策的行政机关, 主要是保持币值稳定、促进经济增长、平衡国际收支、实现充分就业这类宏观经济目标, 而银监会则是国务院领导的直属事业单位, 负责监管具体的银行机构与业务 , 主要是确保微观银行机构的
8、稳健运行。货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务是中央银行最基本、最主要的职能，新成立的银监会负责银行业监管职能, 这只是将中央银行众多职能中的一个小分支分设出去, 并不改变中央银行的基本职责，中央银行仍然是政府的银行、发行的银行和银行的银行。监管职能分离后, 人民银行的中心职能进一步显现出来 ，具体而言，改革后人民银行的职责是制定和实施货币政策、防范和化解系统性金融风险维护金融稳定。主要有以下几方面：一是实施稳健的货币政策, 加强宏观调控 , 支持和促进经济发展。在我国经济转型期, 各项改革的推进及各种矛盾的化解, 都需要经济的持续增长来支撑。中央银行制定和执行货币政策的最终目的, 也是为国
9、民经济健康发展创造一个良好的货币供应环境, 实现经济和社会的全面发展。中央银行进行宏观调控, 主要是借助公开市场操作、窗口指导、信贷结构调整、利率水平和准备金率的调节等货币政策手段, 引导资源合理流动, 促进经济结构和产业结构调整提高金融资源的配置效率, 实现集约型经济增长。如今年以来 , 人民银行通过在银行间市场上大规模发行票据回笼基础货币、颁布对房地产开发贷款的管理通知、提高准备金率个百分点等货币政策措施, 紧缩货币供给 , 防范贷款过快增长而引致的潜在金融风险。一般地, 央行运用货币政策进行宏观调控时 , 既要防范风险又要促进经济增长, 既要保持货币供应量适度增长, 又要提高贷款质量,
10、避免重复投资和盲目建设。同时, 还要充分考虑国内外经济发展形势, 为提高金融业和其他产业的国际竞争力创造有利的国内外货币政策环境。二是改善金融服务, 维护金融业的可持续发展人民银行作为我国政府的银行、发行的银行和银行的银行, 必须为其服务对象提供优质高效的金融服务如提高金融电子化水平 , 加速资金的流转, 提高资金的使用效率金融服务还包括提高中央银行货币政策的透明度和可信度, 合理地引导公众预期。通过加强货币政策的前瞻性研究, 提高宏观经济金融分析水平, 普及金融文化知识, 来提高全社会对信用文化和金融风险的认知度此外 , 还要健全和完善金融法规体系, 使其成为保护银行业发展而非限制其发展的法
11、律依据, 并在制定金融业“ 游戏规则和货币政策时, 充分考虑是否有利于增强商业银行的核心竞争力和金融业的可持续发展。三、央行与银监会的职能协调与合作 尽管央行与银监会的各自职责分工明确，但在个别领域上，二者仍然存在着应该互相协调的地方这种协调主要体现在以下三个方面：（一）监管信息的共享 央行和银监会间实行监管信息的共享，其原因有二：一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料，其中有不少是对另一个机构有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面会增加这两个机构履行职责的成本，另一方面也会影响它们决策的准确有力性；二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担，使它们无须疲命于一次又一次重复
12、的信息供给要求，也在另一个侧面尽可能地提高了央行和银监会实施职责的效率。 为了实现对监管信息的共享，可行的方法之一是建立信息的共享机制，如建立一个公共金融信息处理中心，由其充当整个金融监管体系的信息中心，以此构建一个为各监管机构共用的金融信息平台。由央行综合银行业提供至信息平台，银监会从中提取并进行分析研究，然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中，便于央行制定货币政策时信息的运用。由此，央行和银监会能够各取所需且互利互惠。（二）金融监督管理协调机制的创建与运行 如前文所述，监管职责主要由银监会所行使，但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商。例如，在通货紧缩时期，央行往往会采取扩
13、张性货币政策，以刺激经济的发展，此时，金融机构也会随之扩大自身的经营规模，追求利润的最大化，这样一来，会出现放松对风险防范的情形，给监管带来了困难。反之，严厉的监管又会对货币政策的实施带来了逆向的效应。除此之外，还有学者指出，前文提及的银监会的监管职责属于预防性监管职责，央行还应承担起另一种补救性监管措施，它在性质上属于保护性监管职责，也涵盖于广义监管职责的范畴之内。这种保护性监管职责的最明显体现，就在于央行所扮演的最后贷款人角色，即金融机构已经或者将要出现信用危机时，央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行，能起到一种互补性的作用。但是，最后贷款人的措施只有在银监
14、会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时，才能加以实施，这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。因而， 这两种职责的行使同样存在着需要协调的可能。 （三）关于央行的检查监督权 央行的检查监督权的行使是有严格的限定条件的，也就是说，它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查，只有在央行为了实施货币政策或维护金融稳定的前提下，才可以建议行使或自己行使该权利。但是，这些规定并不意味着已经将检查监督权利在央行与银监会之间做出了明确的划分。特别是由于银监会对银行金融机构的业务准入负有直接监管的职责，因此在央行行使对货币市场的监督管理时，银监会的监管职责可能会与央行的这一权
15、利存在着一些交叉。这就需要在实践中，由央行与银监会对存在“重叠”的职责进行协调，避免对银行金融机构的重复监督检查。 除了以上提到的三个方面外，央行与银监会还应在以下两个方面进行职责的协调：一是支付结算规则的制定，二是突发事件的处置。修改后的中国人民银行法第二十七条增加了一款规定：“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。” 而银行业监督管理法第二十九条也提到，银监会应当会同央行等部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。因此，在这两个原则性规定的前提下，具体职责的协调上，央行与银监会仍需再做进一步的接触，才有可能使这些职责得到很好地履行。
