1、均是精品，欢迎下载学习！对 20 年来审计工作的思考（上）李金华资料来源：中国审计，2003（1）新中国的审计事业从组建到今年，就整整 20 年了。20 年来，我们的审计事业确实有了很大的发展，可以说，审计的形势是比较好的，主要表现在这样几个方面：第一个方面，各级领导对审计工作高度重视。这些年来，省、市、县各级组织，特别是各级政府，对审计工作都给予了高度重视和大力支持，同样，各级人大对审计工作也很关注。一方面，这说明国家审计制度的建立是符合我国国情的，是符合建立社会主义市场经济体制要求的；另一方面，也反映出广大审计干部在审计第一线做了大量的工作，确实发挥了审计监督作用。 “有为才有位” ，各级
2、领导重视审计工作，说明审计工作在改革开放、经济发展和加强管理方面做出了成绩，在维护正常经济秩序上发挥了作用，这是一个很重要的标志。 第二个方面，审计工作的社会影响不断增强。在 10 年以前或者说是在更早的那段时间，社会上对什么是“审计” ，可谓知之甚少。据说，当时曾经有入提出过“防火、防盗、防审计” ，把审计看成是专门来找麻烦的，所以，在相当一段时间里，审计与被审计之间的矛盾是比较突出的。因此，审计环境一度不是太好，拒绝审计、不予配合等等问题相当突出。我于 1985 年到审计机关工作，当时有句口头禅，叫做“审计难，处理更难” ，现在已经很少再听到了，其原因就在于，整个审计环境发生了变化。目前，
3、绝大部分单位还是支持、理解和配合审计工作的。应该说，这是一个很了不起的进步。第三个方面，审计队伍建设取得了很大进步。从数量上看，近年来审计人员并没有更多地增加，但从队伍素质上看，审计队伍建设取得了长足的发展。无论是从目前审计工作所涉及的范围上看，还是从审计人员分析问题的层次上看，或是从审计工作成果上看，我们都不难发现审计队伍的整体素质与前些年相比发生了巨大的变化。我认为，我国的审计经过了两个阶段，第一个阶段是财政监督。那一阶段，审计虽然从财政部门独立出来了，但它仍然在行使财政监察职能，后来，基本上执行了财务大检查的职能。我们刚开始审计企业时，主要是审查是否偷漏税，是否人为地提高成本，后来，就是
4、审查企业的“两金”交了没有，到了年终时，一般又都是配合财务大检查。那时，我们就是按照财政监督的要求而从事审计监督工作的。第二个阶段是监督财政，特别是审计法公布以后，按照宪法和审计法的要求，审计最主要、最基本的职能，也是世界各国审计的共性职能，就是对财政的收支实行审计监督。在这之前，我们也讲监督财政，但那时采取“上审下”的方法，监督的目标主要是围绕财政收入监督地方财政，看地方财政是否挤占中央资金；省级监督下级政府，也是围绕着财政收入进行监督。 审计法公布以后，审计机关是在同级政府领导下，对本级财政预算执行情况实行审计监督，这样，审计职能就到位了。应当说，这些年我们开展比较好、进展比较大的工作，最
5、主要和最突出的还是在这个范围，而且，在对财政预算执行情况进行监督的同时，通过监督促进了财政的深化改革。1995 年审计财政部时，我们就指出财政预算过粗，要求细化预算，这个建议开始并没引起有关方面的注意，但我们此后连续几年反复提出这个问题，从 2000 年开始，人大常委会高度重视审计部门的这一建议，要求细化部门预算，现在，整个预算过程正在不断改进、不断细化。从 2000 年开始，我们又提出了规范转移支付的建议，这是我们今后审计中央财政预算的主攻方向。中央财政预算主要分两部分，一部分是部门预算，通过中央各部委一级预算单位分配使用资金；另一部分就是转移支付，是中央与地方的财政资金分配关系。通过这些年
6、的审计实践，我们感到，在财政预算管理方面存在着两大问题，一是部门预算过粗，二是转移支付不规范。特别是专项转移支付数量很大，经常性转移支付占的比例很小。针对这个问题，我们在 2002 年提交人大的报告中提出，如果转移支付不规范，势必助长“跑部钱进”这种风气，因为，不跑钱就进不来，谁跑得多，钱就可能拿得多，原因就是转移支付不规范。我认为，监督财政，不仅仅是监督当年的财政收支和转移支付，更重要的是通过对财政的审计，能够促使我们去研究和改进财政管理上存在的薄弱环节，提出一些带有建设性的建议。 通过对上述两个阶段审计工作一些侧面的比较，我认为，这些年审计队伍的变化是很大的，主要是体现在审计队伍素质的提高
7、上，而审计队伍素质的提高，又反过来促进了审计业务的深度开展。过去，审计基本上是以查处违规为主要内容，是一种“盲人摸象”式的审计。到一个单位去，不管三七二十一，凭经验先抓他几条，抓住以后，就下达处理意见、进行收缴。那时，审计有一项重要指标，就是收缴违法、违规数额的大小。随着审计工作的发展，我们提出，审计要以真实性为基础，具体到一个单位来说，要摸清家底，按照审计法的规定，对被审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性进行审计，当然，更多的是检查合法不合法的问题，找毛病、查出毛病的一个重要目的是从经济上进行处理。这与我们一度实行的政策有一定关系。从1997 年开始，审计署提出在会计领域打假治乱。当
8、时提出打假治乱，是因为我们已经感到做假账是当时财务管理中一个突出的问题。但有些部门当时是不太赞成的，认为提法是不是太重了，渐渐地人们才统一了认识。朱总理为国家会计学院题写的校训，就是“不做假账”四个字，这说明了做假账问题的严重性。目前，不仅我国有些单位做假账，其他国家也有做假账的，这已经成为世界性的一种通病。假账问题说到底，还是个真实性问题。我们去审计一个单位，如果真实性都搞不清楚，又何谈审计呢?所以，我们目前要把审计的重点之一放在摸清家底上，搞清被审计单位的财政财务收支的真实情况，同时，揭露被审计单位存在的重大违法违规问题，以此促进被审计单位加强管理、提高效益。应该说，我们现在已经把审查被审
9、计单位的真实性、合法性、效益性有机地结合在一起了，而且，我们更加看重的是通过审计，提高被审计单位的管理水平和防范风险的能力。开展企业审计时，着眼点应是审计企业的资产质量，审计企业资产负债损益的真实性。所以，关键并不在于企业一些小的挤占成本或不合理支出，而在于企业的资产负债损益是否真实。通过审计，我们发现，很多企业的资产负债损益是不真实的，特别是损益，有些甚至是相当严重的。表面上看是赢利，实际上隐藏着很大的亏损。而地方政府领导最关心的，恰恰也正是这个问题下属企业每年是否赢利，是真赢利还是假赢利。如果把这个问题掩盖下去，总有一天矛盾会暴露出来，到那个时候，企业可能就已经走到了破产的边缘。我们刚开始
10、时，审计银行也是审计银行自身的财务收支，主要看费用是否合理合法，利润是否如数上交等等。而近些年来，主要是审计银行的资产质量问题和银行的风险问题。从上述财政、企业、金融审计等几方面可以看出，尽管我们审计人员的数量没有增加，但审计人员的整体素质有了很大的提高，加之计算机的开发运用， “人、法、技”建设、基础建设水平的逐年提高，这些年审计事业的发展速度是比较快的。当然，这也与我们全体审计干部的努力是分不开的。今年是审计机关建立 20 周年，各级、各地审计机关应该借这个机会认真总结一下 20年来的审计发展历程，总结我们所取得的成功经验和一些反面教训，以促使审计工作有一个更好的发展。总结 20 年来的经
11、验，我认为，有这样几点需要认真地进行总结。第一，审计机关必须紧紧围绕各级党委政府的经济工作中心实施审计监督。我国的审计工作是在改革开放过程中产生和发展的，是在一个特殊的历史时期建立并发展起来的。审计工作要为经济发展、改革开放服务，这是我们的宗旨。为经济发展、改革开放服务，实际上也就是要按“三个代表”的思想开展审计工作。至于各级审计机关如何具体落实，我认为，最重要的标志就是紧紧围绕当地党委、政府的工作中心开展审计监督。对于地方审计机关，审计署没有别的要求，就是一句话：审计机关真正围绕地方党委、政府工作中心开展工作并取得成效，当地党委、政府满意，审计署就满意。这是一致的。为什么一定要提出围绕各地党
12、委、政府的工作中心开展工作?因为，全国这么大，沿海与内陆、东部与西部都是不一样的，改革开放的程度不一样，经济发展的势头不一样，经济工作的重点也不完全一样，各地的经济结构不一样，另外还有其它多种因素。所以，我历来不主张审计工作全国都是一个声音、一个目标、一项任务，必须从各地的审计实际情况出发。审计机关要解决党委、政府和社会最关心的问题，这一点是我们这些年取得成效的最基本的经验，哪个地方这个指导思想坚持得好，哪个地方的审计工作就有声有色，成果就很显著，领导就高度重视。对于这条经验，我们必须坚持。第二，审计工作必须坚持“全面审计、突出画点”的方针。从哲学角度讲，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾又分为主要
13、矛盾和次要矛盾。毛泽东同志曾经讲过，没有重点就没有政策。从实际情况看，我们的审计对象很多、面很广，审计人员的数量和质量都不能满足需要。在这种情况下，唯一的办法就是突出重点。这些年来，审计工作取得一定成效，产生了一些影响，也是得益于执行了国务院提出的“全面审计、突出重点”的方针。所以，我们必须抓住党委、政府关心的热点和重点问题，抓住经济领域中存在的影响经济发展的重大违法违规问题。抓住了主要矛盾，就等于把握住了全局。 “突出重点”不仅是工作方针，而且也是工作方法。有的审计对象资产达几个亿甚至几十个亿，想要面面俱到，大小问题都不放过，显然没有那么大的力量、实际上也没有这个必要。因此，必须要突出重点，
14、制定审计计划，确定每一个审计任务，都要突出重点。这些年我们坚持“全面审计、突出重点”的方针是很有成效的，必须长期地坚持下去。现在全国的审计对象大约有 100 万个左右，全国的审计机关有 8 万多人，如果面面俱到，再加 8 万人也同样干不完，况且，我们也不可能要求政府再给审计机关增加编制。所以，只有从实际出发，按照现有的审计力量选好审计重点，按照审计对象的特点抓好工作重点，这样才能取得成效。第三，要不断地规范审计行为，提高审计工作质量，防范审计风险。防范审计风险，实质上是提高审计质量的另一个侧面，只有不断提高审计质量和水平，审计风险才能降低到最小的程度。审计风险很多，但最大的风险无非是两类，一类
15、是应该履行审计职责的部分审到没有，也就是有没有履行职责。我反复讲过一个例子，广东省佛山市某个区财政局一位预算科长，三年之内贪污挪用了 14 亿元财政资金，据说这个市的检察院原本要对区审计局长提起公诉，追究刑事责任，后来市长提出毕竟是间接责任，属于履行职责不到位，不属于内外勾结、包庇渎职，最后免予起诉，这是我国审计机关目前所遇到的最大的审计风险案例之一。这个审计局对区财政预算执行情况是审计过的，而且，这个问题原本是可以发现的，问题就在于我们审计干部水平不高，就账查账，尤其是审计程序没有做到位。如果把财政预算账与银行账以及相关注来的单位账进行核对，问题就会被发现，审计机关就不会这样被动。以此说来，
16、这个审计局长不应该追究责任吗?我赞成追究他的责任，因为他没有履行基本职能，没有履行基本程序，所以也就应该承担由此形成的责任。其实，这类问题不是不能发现，账上都摆着，只要深入一步就可以发现。这是一个最大的风险，也是我最担心的一个问题。我们审计一个单位，有没有把家底搞清楚，重大的问题能不能发现，是不是审深审透，这个问题实在太重要了。我们现在搞经济责任审计，大家都很积极，工作抓得很紧，领导也很重视。然而，我们必须重视其中的风险问题，经济责任审计最大的风险，就是审计对象的重大问题有没有被查出来。对审计对象的评价多一句少一句、高一点低一点无关紧要，组织部门一般只以此做为参考，他们要求审计机关回答的是：这
17、个人是否有重大的违法违规问题。朱总理在部署我们对国家几个银行行长的离任审计时提出三条要求：一要说清楚账是真的还是假的，如果是假账，那么是谁的责任；二要说清楚他有没有擅自决策造成重大失误，最后造成国家财产的重大损失；三是个人有没有重大的经济问题，如挪用、贪污等。总理并没有简单地要求我们审计这个人取得多大成绩，有哪些不足，工作中有哪些失误。尽管这些也很重要，但审计主要不是解决这些问题。组织部门委托我们进行经济责任审计的真正动机，就是要我们查清审计对象这个人有没有重大问题。如果我们说这个人有重大问题的线索，组织部门就要认真考虑了 s 如果我们说这个人没有重大问题，只是有工作失误，组织部门就不只看这点
18、，还要看其它方面。所以第一个风险就是重大问题我们是否审计出来了。第二个风险就在于审计机关有没有“谎报军情” 。如果审计机关认为这个人有重大问题，最后事实证明不是那样，这样就会把审计机关搞得很被动了。据我所知，这方面的风险还是比较少的，这些年还没有发现我们的审计结论、审计处罚是不符合实际的，起码在事实上还没有发现有违背客观事实或者是虚假的，但这不等于保证了以后没有。所以，提高审计工作质量，规范审计工作，防范审计风险，是摆在我们面前的一个非常严峻的问题，是值得我们认真总结和高度重视的问题。第四，警画加强基础建设，即“人、法、技”建设。这些年来，各级审计机关在提高队伍素质、加强法制建设和规范化建设、改进审计手段和方法、提高审计效率和水平等方面，都做了很多的工作，今后还要常抓不懈。关于这方面的经验，我在此仅仅是提示一下，希望大家能坐下来认真地加以总结。总结的内容很多，总结的目的就是为了更有效地推动以后审计工作的发展。
