1、对强化当前基层政权建设的思考发表于:2011-11-01 11:02:15 作者：唐文峰 基层政权是我国国家政权的基础，其执政能力的强弱，执政水平的高低，直接关系到党的各项方针政策和国家的法律法规在基层的贯彻执行，关系到改革发展稳定的大局，关系到党的执政地位的巩固。基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个重要特点，它处于“上情下达”和“ 下情上达” 的位置，是连接国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的，总体而言，目前基层政权基础好，运转正常。但是，基层政权在运转中的一些问题也相当突出，这些问题如果不及时加以解决，将对基层政权建设构
2、成潜在威胁。一、基层政权建设现状我国基层社会行政“末梢 ”是农村的乡镇党委、政府，从政权初建到农村体制改革，通过理顺关系，分清职责，乡镇政权体制得到进一步的完善，基层政权建设也不断加强，基层政权也更加稳固。（一）组织机构健全，管理完善。组织建设包括组织配套、干部配套、管理配套三个方面。目前从我国的乡镇来看，都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从管理配套来看，乡镇所有机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制度和规范。（二）核心地位稳固，运转正常。绝大部分乡镇党委、政府主要领导都能够带领一班人努力
3、工作，积极应对由于农村改革而带来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意识。特别是党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好，乡村两级组织生活正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明显，农村基层党组织坚强有力，并非“核心移位，大权旁落”。同时，乡镇秩序井然，既有短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也有财政增收路子，不少发展路子正在实施中。农民群众也普遍反映，现在的绝大多数干部服务态度好了，工作热情高了，办事能力强了，门难进、脸难看的现象少了。（三）工作职能转变，形成共识。过去的乡镇政府的主要工作就是“管春种
4、、管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”，随着全部免征农业税政策的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变。由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开始实施这种转化。（四）干群关系密切，社会安定。过去农民负担过重，搭车收费现场普遍，农民不自愿、有怨言。原来征收农业税由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。免征农业税后，农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众消除了低
5、触情绪，基层党群、干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋发展上。二、制约基层政权建设的主要问题（一）权力和职能异化。从一些基层乡镇政权来看，乡镇政府过于重视管理而忽视服务，重经济建设而轻社会发展，“服务意识” 较为淡薄，这在很大程度上导致权力的异化，制约了基层政权服务能力的建设。一方面，我国取消农业税后，乡镇政府的机构改革不到位，再加上上级的财政转移支付有限，各地的财政缺口不断壮大，使乡镇政府作为基层社会公共服务的主要供给主体因缺乏足够的公共服务资源，而出现无力提供公共服务的现象，严重制约了乡镇政府公共服务职能的发挥。另一方面，由于城市化进程的不断加快，特别是在近城的乡镇
6、，城建和重点工程（项目）的征地拆迁工作成为这些乡镇的工作重点，为加快重点工程（项目）的建设进度，一些乡镇甚至动员全体干部职工投身到征地拆迁工作中去，加之征地拆迁工作的特殊性，不仅将自己立于被拆迁对象的对立面，而且更是无暇顾及社会事务公共服务，久而久之造成自身职能的错位和异化。另外，农村宗族和黑恶势力的有所抬头，对基层政权也构成了严重危害。如在农村村级选举活动中，一些大家族为本姓候选人拉票，以“合法”的形式掩盖非法手段，谋取到村干部的位置后，再利用宗教势力，操纵或架空基层政权，轻视、绕开、排斥国家法律和基层政权的“权威” ，甚至出现族权大于基层政权的现象，影响了正常工作的开展。不仅如此，还有一些
7、乡镇政府为了使诸如征地拆迁等突击性任务能在短期内完成，引用社会力量乃至黑恶势力参与推进工作，不仅引狼入室，使自身工作的合法性受到质疑，而且还严重损害了基层政权的自身形象。（二）行政能力弱化。乡镇作为基层一级党委政府，对本地经济社会等各项事业的发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应的行政管理权限。然而如今的基层乡镇党委、政府却是行政能力弱化，权力有限，责任无限。一方面，乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些职能大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱” 甩给乡
8、镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，理为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，对乡镇政府安排的工作却推诿的多，和衷共济的少，不受乡镇政府的“调遣”，而乡镇政府对这些部门毫无办法，“ 叫不应”也“ 管不着” ，只好放任不管。由此造成乡镇一些全局性工作和特殊性工作落实难、管控难。另一方面，存在对上负责与对下负责的矛盾。我国政权运作是一种“压力型体制” ，任务层层下压，导致各级政府和上级各部
9、门将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资等“一票否决” 的悬剑，加之近年来，乡镇政府求发展，保稳定的任务越来越重，压力越来越大，同时紧张的财政状况也致使乡镇调控能力愈来愈弱，权力愈来愈小。不仅如此，凡是有权的，具有吸纳能力的站所全都收编上划，乡镇政府的行动不仅常因之受掣时，而且还常要为它们支付许多费用，这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控和行政管理能力。（三）人员管理机制僵化。一是人员调配不合理。有的地方边远乡镇人员严重不足，有岗无员现象突出，急需为“三农” 工作服务的人员严重匮乏，而城区办事处和离城区较近的乡镇却
10、机构臃肿、人员集中、人浮于事。二是人才结构不合理。乡镇事业站所非专业技术人员过多，能够直接服务的专业技术人才匮乏，现有人员知识老化，服务手段跟不上发展的需要，缺乏与市场、产业的有效衔接，很难提供优质服务。三是人才合理使用和流动机制不够完善。由于缺乏引进和退出机制，一些非专业人员常常被安排到学非所用的技术岗位，难予发挥其应有的作用。一些长期在边远山区工作的专业技术人才，由于得不到合理交流而长期在一个地方工作，工作缺乏积极性；一些干部干了二三十年还是个科员，对未来失去了信心，没有干劲，在这些人的影响下，一些年轻干部安于现状，得过且过，没有激情来做工作，同时，一些端着铁饭碗混日子的庸人却无法让其退出
11、，而那些有能力的人由于编制制约想进进不来，造成基层政权缺乏生机与活力。（四）干部服务能力退化。当前，有相当数量的基层干部，思想观念的更新程度滞后于经济社会发展的需要，缺少开拓和开放意识，缺少把握发展机遇的眼光和服务群众的能力，一是一些基层干部指导思想上错位，自我中心意识强，群众观念差，影响了干群党群关系。有的基层主要领导民主意识差，搞一言堂，家长制，缺少正常民主气氛；有的农村干部与群众坐不到一起，不听群众意见，不主动解决群众反映的问题，又缺乏长期性、制度性的沟通渠道，导致干群关系紧张，削弱了党的群众基础。有的工作方法简单粗暴，人为制造了一些不安全因素，造成群众抵触情绪，损害了党在群众中的形象。
12、二是带领群众发展经济，致富奔小康的本领弱。在全面建设小康社会的进程中，部分基层干部发展经济思路不清，方法不多，难以带领群众增收致富。三是政策水平低，法制意识淡薄。一些基层干部不能较好解决一些突出矛盾和棘棘问题，调解矛盾纠纷不力、不公正，要么束手无策，要么优亲厚友、厚此薄彼，难以驾驭复杂的局面。甚至还有些基层干部对与农村生产生活密切相关的法律法规，既不懂，又不学，不能依法施政、依法办事，造成了群众对党的农村政策的不信任，影响了党和政府的威信。三、对策与建议（一）要理顺经济建设与社会管理的关系，打造公共服务型政府。当前基层政府大包大揽，管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是热衷于全心全意抓经济
13、建设，而忽视了社会公共服务的职责，产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求基层政府必须理顺经济建设与社会公共服务之间的关系，转化职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务上来，努力建设服务型政府。一方面，要明确职能。根据我国实际情况，基层政府职能应该以向社会、企业提供优质服务，全心全意抓好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主，把工作职能定位在“维护稳定、服务农民、促进发展上来”。另一方面，要树立现代政府理念。基层政府应摒弃政府权力包揽一切的旧观念，树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念，使自己从具体参与的经济建设活动中脱身以来，把企业和个人能够解决的问题交给
14、社会处理，把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。第三，要坚持依法行政，加快基层政府管理创新。要转变行政管理方法，充分运用间接管理手段动态管理经济和社会事务，提高服务水平。（二）要理顺上下管理体制，确保责、权、利的统一。要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权，以立法的形式，将中央和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和履行的义务等明确下来。特别是对义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应由中央承担，在地方承担的任务方面，省、市、县各级的侧重点也应该明确。同时，要按照“强基层、稳基
15、础 ”的原则，进一步增强基层政府的管理协调能力，打破条块分割的体制，除执法、司法部门和中央、省有明确规定的垂直管理单位（如工商、税务、国土等）外，凡与乡镇经济社会事业发展有关的并设在乡镇的部门，其管理权应归乡镇党委、政府统一管理，对相关部门该合并的要合并，不与上级部门搞对口设置。同时，对垂直管理的单位，在组织上要服从乡镇党委、政府的领导，在工作上要接受乡镇党委、政府的指导监督，其干部工作考察考核、任用调动、违规违纪处置，乡镇党委必须参与，并有审查建议权。通过严格按照“权随事走，财由事定” 的原则，最大程度地发挥职能部门的作用，提高基层政府的运转效率，解决管人与管事、管事与管钱、权力与责任相统一
16、的问题。（三）要完善人员配置和激励机制，提高基层干部素质。提高基层干部素质，基层政府应从合理人员配置和优化激励机制等方面入手。一方面，要严格人员编制管理，科学合理地核定基层政府编制，减少财政供给人员，坚决清理超编人员和靠收费供给的人员，特别是对城市街道办事处和靠近城区的乡镇，必须坚决把住进人的“口子” ，严禁超编进人，从编制管理上杜绝机构臃肿、人浮于事的现象。同时，坚持实岗补缺的办法，通过公开招考的方式，及时为有岗无员的乡镇补充人员。对一些乡镇和办事处超编配置的人员，可采取支教、支医、支边的方法转移到有编无人的乡镇工作，妥善解决一些乡镇人满为患而一些乡镇人员严重不足的问题。另一方面，要制定完善
17、相关配套政策，从政策上为广大工作在条件艰苦地方的基层干部解除后顾之忧。要制定灵活的人才流动政策和退出机制，科学设岗定职，明确工作职责，对工作不能胜任，工作不在状态，甚至违背党纪国法的坚决予以淘汰，或分流，或待岗，畅通干部出口。要建立良好的用人机制。努力推动干部选拔任用工作的科学化、民主化、制度化。对政治思想素质好，勤政务实，组织领导能力强，一心扑在基层工作的干部，在政治上予以提拔重用，经济上给予奖励，提高他们的积极性。要健全基层干部社会保障制度，把基层干部医疗保险、养老保险等福利待遇落到实处，解决他们的后顾之忧。要建立长效的学习机制。按照干部受教育，群众得实惠的要求，积极探索基层干部素质培训机制，不断提高基层干部现代化技能，增强为民服务的能力。
